2018理解、保障与行使——检察官权利三谈

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　　内容提要：检察官的权利，是法律为保障检察官权力（即职权）的行使而规定的检察官个人享有的可支配力及利益。《检察官法》第九条对检察官的权利做出了规定。由于各方面的原因,现实当中对检察官权利的侵犯时有发生，检察官权利保障严重不力。 深入理解好检察官的权利，全方位保障好检察官的权利，准确、充分地行使好检察官权利，是我们应该认真做好的重要工作。
主题词：检察官权利，理解，保障，行使，
前言：检察官的权利,是基于检察官的身份而产生的依法行使的权力和享受的利益。它与检察官的"权力"相区别，"检察官的权力"属政治上的强制力量，是检察官基于职责而获得的可行使的支配力量，是公权的具体化。而"检察官的权利"，则是法律为保障检察官权力的行使而规定的检察官个人享有的可支配力及利益。检察官充分享受和行使好自身权利是检察机关行使好检察权的必要前提条件。然而长期以来，我们仅习惯于对整个检察权的关注，却极少提及到作为执行者的检察官的权利。当前,由于各方面的原因,对检察官权利的侵犯时有发生,如办公办案经费不能到位、工资福利不能按期如数发放、承担法律规定以外工作等等。《检察官法》第九条对检察官的权利做了八项明确规定："（一）履行检察官职责应该具有的职权和工作条件；（二）依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉……"应当说，检察官八项权利是我们整个检察机关行使检察职权，履行法律责任的基石，只有理解好、保障好、行使好检察官的权利，检察机关才能在社会主义和谐建设中大有作为。
"三谈"之一 深入理解好检察官的权利
理解好检察官的权利是执行好《检察官法》的基础，是确保检察官的职责和义务得到很好履行的必要条件，是检察权得以正确全面行使的重要保证。
一，检察官权利是必须的，是检察权行使的前提。
检察机关依法行使职权必然要由检察官去实现,因而,为了保障顺利履行职责,就必须使检察官享有特定权利。检察官的权利除了这层保障意义,还有一种行为方式意义。检察官实现检察权,就必须通过一定的职权,借助一定的工作条件,在无非法干扰的情况下依法完成,没有相应职权,没有工作条件,任何职责都必然无法履行。
二，检察官权利与其职责和义务是相对应的。
权利不是凭空而生的，它是与义务相联系、相依存的。《检察官法》在对权利做出规定的同时，还对检察官做出了法律监督、公诉、自侦案件侦查的职责要求，以及严格遵守宪法和法律、秉公执法、清正廉明、保守秘密、接受监督等义务要求。而检察官权利也正是围绕这些职责和义务而设定的。比如"依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉"，就是从权利方面保障了检察权的独立行使，排除了其他机关、团体、个人的非法干涉。又比如："非因法定事由，非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分"，为检察官法律职务的稳定性做出了保障，排除了检察官办案的后顾之忧。
三，权利是容易被忽视和受到侵害的，有必要进行立法规范。
《检察官法》所规定的八项权利，包括检察官的劳动报酬、参加培训、履职的职权和工作条件以及非经法定事由和程序不被免职等等，从基本生活保障到基本工作保障做出了规定，这些权利在现实当中也是极易被忽视和被侵害的。比如"获得劳动报酬，享受保险、福利待遇"，很多地方经济欠发达，财政不景气，工资不能按时或足额发放，保险和福利为"零"。多数基层院都是靠办案上缴返还维持生存，基本上没有检察办公办案经费的财政预算，没有财政的办公经费拨入，下乡办案没有油费，不少科室负责同志都是自己掏腰包垫付，这样的情况都极为平常，极大地影响了办公办案工作的开展，甚至出现两难状况：或者你没钱不办案不作为，或者你自己想办法弄钱办案去作为。不作为，则失职；要作为，则吃不着"皇粮"而必找"杂粮"。"杂粮"为何物，从何来？一是违规办案，二是"依法敲诈"，三是"四处乞讨"。 不管是不作为还是乱作为，都在损害检察机关形象，损伤法制权威，损伤党的威望，让人痛心疾首。 而这，就是"履行检察官职责应当具有的工作条件"这项权利未得到保障的严重后果。因而，对这八项权利上升到法律层面去要求、去规范，有着极其重要的现实意义。
四，权利是主动的，无条件可执行的，组织上应该予以保障支持。
权利就是依法可以行使的权力和享受的利益，那么检察官的"权利"就是检察官掌握在手的可以随时要求相对人去做或自己去主动行使的能力。权利与义务相对，即然检察官享有了这八项权利，那么就必然有相对人去履行义务。比如"履行检察官职责应当具有的职权和工作条件"，义务人是检察官所在的检察机关。所需"职权"应由检察长或院领导班子依规定赋予；而工作条件来说，检察机关对检察官负有直接的供给义务，地方财政部门负有部门对部门的保障义务。又如"依法履行职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉"，权利相对人就是全体公民及行政机关、社会团体。再如"非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。"检察官权利的相对人就是所在检察机关、地方组织部门、纪检监察部门及人大等机关部门。以上这些权利的相对人，或称义务的承受者，应当无条件地对检察官的相应权利给予保障和实现。
五，检察官权利是公权的衍生物。
检察官权利是基于检察官的身份而产生的权利，它与公务员权利、公民权利即相区别又相联系，是高于公民权利层次，高于公务员权利层次的一种权利。1，公民权利是"塔基"。检察官的自然身份是公民，因而，检察官首先作为公民享有宪法所规定的广泛政治、经济的权利。2，公务员权利是"塔身"。公务员权利是《公务员法》所规定的，也是八项，针对于整个公务员群体而做，与检察官权利相比就更为宽泛些。3，检察官权利是"塔尖"。它更有针对性，更为具体。比如履职不受非法干涉、人身财产住所受法律保护等，突出了检察特性和职业要求。检察官的权利只有在与检察官这一法律监督的公权职责相关的时候才有意义，否则就只能享有公务员的权利或公民的权利。
"三谈"之二　全方位保障好检察官的权利
全方面保障检察官的权利，就要从生活、工作等角度出发，以有利于检察官个人价值最大化地实现，有利于整体检察的开展为标准，高站位思考，长远谋划。
一，加强检察一体化建设。
检察官权利保障绝非一个院、一个市、一个系统就能解决的问题。在现有管理体制下，工资福利问题、办公办案经费问题，职级待遇问题、职权保障问题等等，我们必须取得从上到下各级党委、政府、各级财政部门、各级组织部门的全力支持。一方面，我们要一级一级协调，一对一地做大量工作。另一方面，各个院取得的支持如何，还要看当地财政状况。再一方面，由于检察机关工作性质的原因，受到群众交口称赞的院或检察官有可能在与某个部门的协调上会存在死结，这也是不少院检察职级待遇长期得不到解决的一大原因。因此，检察官权利保障应当突破现有体制去做考虑，那么加强检察一体化建设应该是一条很好的解决出路。
我国《宪法》第一百三十二条第二款规定："最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作"。但是目前，我们这种领导关系仅体现在了业务工作上，上级检察机关可以否决下级检察机关做出的错误的决定，另外，当前正在积极探索尝试的是侦查一体化建设。检察一体化有利于检察力量的合理配置，在检察一体化建设尝试中， 我们也应该把组织建设、经费保障纳入进来，在经费保障上，实现检察人员工资、办公办案经费省级以上财政集中统一拨付，沿线下发。检察财务实行帐目信息自动管理，做好系统内联网，这样即有利于经费的保障，同时也有利于财务的上级监督。
在组织管理方面，目前我们的领导干部实行双重管理，干部选拔任命是地方党委为主管方，上级检察机关为协管方，以地方为主，上级院为辅，之后是正式的人大任命。这种模式下对干部的选拔会过于侧重人的政治工作能力而放松对业务能力的考量，这对于检察机关是法律监督的专门机关这个业务性极强的部门来说是有欠缺的。既然《宪法》规定了上级检察院的领导地位，那么在行政职务、法律职务的推荐选拔上，象副检察长、反贪局局长、副局长、专职检察委员会委员这样业务性较强的职位应该由上级院党组织为主，地方党委为辅进行推荐、选拔和考察；而对于专职党组副书记、政治处主任、纪检组长等政治性领导职务则以地方党委为主，上级院为辅。这样即理顺了检察领导关系，又实现了有效监督，做到了平衡与制约。这种体制下，检察工作的业务类人才就会有更多的发挥才能的机会和施展才华的更大平台。
关于检察职级待遇问题。我们目前执行的还是1988年的《关于地方各级人民检察院工作人员工资制度改革问题的通知》（劳人薪[1988]5号），该文件只规定了笼统的比例，因而在执行中一方面要与组织部门就职数问题再行磋商争取，一方面还要重新象选拔领导干部一样走提拔推荐的程序，增加了执行的难度。此外，目前，我们已经在执行新的公务员工资制度，这一文件与新的工资制度相比已显滞后，比如"县（市）区人民检察院的检察员为科长级、副科长级、股级……"，而在新的公务员办法中已经没有了"股级"的设置。因此，建议对该文件做出修改，联合行文，以机构编制为基础，对领导和中层职务直接套为相应待遇。比如县级院科长可直接套为正科或副科待遇。
我们很可喜地看到，最高人民检察院2005年9月印发的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，已经把"落实上级院对下级院的领导体制，加大上级院对下级院领导班子的协管力度"，"会同有关部门制定检察官单独职务序列，确定检察官职务与级别的对应关系"，"探索建立人民检察院的业务经费由国家财政统一保障，分别列为中央和省级财政预算制度"等列入规划之中，期望早日有科学、详尽、易操作的新规出台。
二、深化检察内部机制改革。
主诉检察官制度是淡化检察官履行职责内部行政色彩的一种有益尝试，主诉检察官以及主办检察官制度从上到下进行了广泛的试行，但是这种制度也有自身的不足之处，比如在强化检察官法律职务色彩的同时，使部分检察官与主诉、主办检察官在履职权限上产生的差距，会限制另一部分检察官的履职范围，使人才资源不能很好地利用，从而影响部分具有检察官法律职务未被任命为主诉、主办人的检察官履行职责的积极性、能动性。在市级以上检察院案件多、人员多的情况下，这种主诉、主办制能显出它的检察官指挥办案的优势来，而在基层院检察官人数本就不多，且已青黄不接的情况下，这种办案机制的存在就发挥不了太大作用。而真正保障检察官职责履行的途径，我个人认为还应该放在司法法警和书记员队伍建设上。充分发挥司法警察的安全保卫、提审送达职能，发挥书记员办案记录和事务性保障的作用，使检察官有足够的时间和精力用在案件的实质性问题上。而现实工作当中，不少院管理混乱，检察官与司法警察、书记员混岗，很多检察官各项事务一肩挑，甚至出现检察官在履行职务中受到非检察官的领导等等。因此，一方面，市级以上检察机关应该改进并加大主诉、主办检察官制度的执行力度，一方面要强化主诉检察官制度的灵活性，比如不一定按比例选拔，可以根据各院实际情况选任主诉、主办检察官，以适应基层院人员少的现状。此外，在检察机关内部要强化检察官执法主体资格意识，避免出现非法律职务的领导分管或指挥检察官办案的不当问题，这也非常重要。