2018论法院调解制度的改革

5040343

　　法院调解制度是我国民事诉讼法中的一项重要制度。在新中国几十年的民事审判实践中，法院调解一直占据着重要的地位，甚至一度成为解决民事纠纷的主要方式，受到立法、司法界和广大人民群众的偏爱和重视。自20世纪80年代后期民事审判方式改革推行以来，法院调解制度的改革与完善开始成为民事审判方式改革的热点之一。民事诉讼制度的变革直接体现着国家法治化的进程和水平，关系到“公正与效率”这一世纪主题的实现，而对于在我国民事诉讼中一直占有重要地位的法院调解制度的改革来讲，显得尤为重要。本文试图通过对如下几个问题的回答，来说明改革法院调解制度的必要性以及改革的思路，并就此提出相应的改革建议。
　　一、法院调解制度的历史考察及比较研究
　　法院调解，是指在人民法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议的活动和结案方式。法院调解作为人民法院行使审判权处理民事纠纷的一种形式，一般认为在我国的民事审判中有如下意义：一是有利于彻底解决当事人之间的纠纷，防止矛盾激化；二是有利于简化诉讼程序，及时化解矛盾；三是有利于法制宣传，预防纠纷。
　　一般认为，现行民事诉讼法所规定的法院调解，产生于新民主主义革命时期;[1]，是对我国自根据地时期以来司法工作的经验总结。在抗日根据地时期，人民政权的司法审判中就明确将“调解为主，审判为辅”作为处理民事纠纷的基本方针。建国后较长时期内“调解为主”的方针继续在司法实践中贯彻。;[2]因此，“重调解、轻判决”的现象无论在立法上还是在审判实践中一直存在。直到20世纪80年代，适应“建立完善的社会主义民主和法制国家”这一目标的要求，为提高民事诉讼中审判的地位，避免造成审判与调解的对立，1982年《民事诉讼法（试行）》将“调解为主”的提法改为“着重调解”。同样是出于社会政治、经济、文化的发展，也还是出于提高民事诉讼中审判地位的目的，1991年《民事诉讼法》又将“着重调解”改为“根据自愿和合法的原则进行调解”，;[3]对法院调解这一重要的民事诉讼制度在法律上做了准确定位，从法律规定上消除了“重调解，轻判决”的立法倾向。
　　与其他国家相比，像我国这样调解与审判程序合一的制度几乎没有，但与我国法院调解相类似的民事诉讼制度，在其他国家广泛存在，最相似的制度便是诉讼和解。诉讼和解在其他国家民事诉讼程序中普遍存在并占有重要地位。以美国为例，90%以上的案件是以和解方式解决的。国外的诉讼和解制度同我国的法院调解制度相比，既有相同之处，又有区别。共同点主要表现在：首先，两者都可在诉讼的任何阶段发生。其次，两者都可通过某种途径获得类似判决的效力。比如在英美法系的英、美两国，当事人达成和解协议后，可通过向法院申请;“合意判决”，以使和解协议具有强制执行力；而大陆法系的德国、日本，和解协议一经记入法院笔录即具有执行力。最后，在两种程序中，法官都要主持协商活动并对当事人进行说服。同时，两者又有明显的区别：首先是在民事诉讼中的地位不同。法院调解在我国民事诉讼中的地位显然极为重要，除了立法、司法实践中一直重视调解外，重视调解的思想在我国民事诉讼制度中具有指导性意义。而在国外，虽然许多国家也鼓励当事人和解，但制度设计的着眼点却是审判程序。其次是具体制度的差异。这种差异主要表现在调解人员（或主持和解人员）与本案审判人员的关系上，在我国的法院调解中，调解人员与审判人员在身份上是重合的；而在国外的诉讼和解中，二者的身份是相互独立的，这种相互独立的身份能切断和解与判决之间的联系，因此不会出现“强制和解”（像我国法院调解中存在的“强制调解”）。以美国为例，主持和解的法官一般不是对此案进行审判的法官；在德国、日本，通常主审法官可以询问、鼓励当事人和解，但要涉及到实质问题的协商和谈判，则要把案件移交给受命法官和受托法官主持和解。;[4]最后是法官在其中发挥的作用不同。在我国，法官在调解程序的开始、终结以及调解协议的形成过程中发挥着主要作用，甚至有的调解协议是完全在法官的操作下达成；而在其他国家的和解程序中发挥主要作用的是律师，他们诉讼和解率高主要得益于其发达的律师制度。
　　二、法院调解制度存在基础的变化
　　作为我国人民司法的优良传统和民事审判的成功经验，法院调解在妥善化解矛盾，维护社会安定，保护公民、法人的合法权益方面发挥了重要作用，尤其是在法律制度和民事审判机制不健全，法律控制手段极为薄弱的历史背景下，法院调解有效地弥补了这一缺陷，并很好地适应了形势发展的需要。因此，改革开放前的审判实践中，法院调解成为了法院解决民事纠纷的主要方式，在相当长的一段时期内，受到各级领导和人民群众的一致赞誉。
　　法院调解被强调到如此重要的地位，实际上是与改革开放前中国社会经济计划化、利益单一化、人品居住固定化、法律简约化、权利淡漠化的社会条件相适应的。;[5]当时的社会条件决定了以调解方式处理民事纠纷要优于判决方式。首先，由于对商品经济的排除，当时民事审判的主要对象基本上被限定在婚姻家庭、相邻、少量的借贷、人身伤害赔偿等少数几个领域，当事者的生活范围比较固定，一般都是熟人关系，纠纷的解决往往意味着原有关系的恢复，因此，与其作出强制性的判决，还不如说服当事人以温和的调解方式结束争议更为合理。其次，法院处理纠纷是以防止矛盾激化，维护社会治安为主要目的，当事者的个人权利的维护则处于次要地位，在这种情况下，难以要求当事者承担过高的处理纠纷的成本费用，而调解结案一般是可以节约诉讼资源的。最后，当时我国社会中存在着一套比较稳定和统一的价值体系，法院在社会中具有较高的权威地位，当事人也习惯于依赖裁判机关的主动性和能动性，法官的说服教育能较容易地被当事者接受，从而促成当事人达成调解协议来解决他们之间的纠纷。有着这些条件的支持，调解与判决相比更容易被接受，因而调解自然地成为解决民事纠纷的主要方式。;[6]
　　改革开放以后，我国社会生活的各个方面均发生了深刻变化，支持调解的社会条件也发生了巨大变化。首先，随着商品经济的发展，使人民法院民事审判领域逐渐扩大，诉讼主体也大多超出了相对稳定的范围，在商品交换过程中发生的大量纠纷主要表现为财产关系，当事人对经济利益得失的重视程度超过对维护彼此之间关系的需要，当事人做出让步达成调解协议就意味着将牺牲经济利益，说服当事者接受调解的难度增大。其次，在社会由传统向现代转型的大背景下，一部分传统的价值观、道德观爱到冲击，审判人员耐心说服教育已很难再收到原有的效果，能否获得当事者的同意变得更加不确定，出现了许多不得不依赖判决来强制解决的场合。最后，纠纷处理的方式和目的发生了变化，由于商品经济慝名性、非人格性的特点，使得处理这类纠纷的重心已不再是恢复当事人之间的关系，而在于保持一般规则的普遍性、明确性，以便给参加交换的人提供一种可预测性。这要求纠纷处理的过程尽量追求透明度和一般性，而程序本身的相对固定化和解决纠纷方式的定型化则是这种追求的表现。随着这些变化纠纷处理目的从主要是维持社会治安转移到形成和保护新的经济秩序。;[7]因此，改革开放带来的深刻变化在相当程度上改变了原来适合于调解发挥作用的社会条件，而随着改革的不断深化，市场经济的逐步完善，上述社会条件仍在继续变化。更重要的是，经济体制的变革带来了社会生活的深刻变化，尤其在纠纷处理方面，由于利益主体的渐趋独立和所涉社会关系的日益复杂，社会关系在很大程度上向“个人？？个人”的平等关系演变，相伴而来地，必然是个人主体意识的增强和权利观念的觉醒。;[8];“人们的法律意识和观念也得到了增强，在诉讼领域突出表现为把自己视为真正的诉讼主体而不再仅仅依赖于审判机关主动性和能动性。”;[9]同时，随着社会价值的多元化、社会结构的分散化和社会关系的契约化，法官曾经享有的权威和地位已开始动摇，以至于在以调解为主的审判中，“当事者以及社会上一般人总可能怀疑纠纷的处理因审判人员的能力、素质或人格方面的问题而遭到扭曲，并因此感到不安，而这种怀疑或不安既很难得到证实，也很难消除。”;[10]这无疑会使法院威信下降，加大调解的难度，更重要的是导致人民群众对司法公正缺乏高度认同感。近年来社会上对“司法不公”、“司法腐败”的激烈批评和要求推行司法改革的呼声，正是这种结果的具体表现。人们对以调解为主的审判方式的不满，反映了这种审判方式赖以依存的正当化策略在新的社会条件下已丧失了原来的功能。
　　三、法院调解存在的问题及其根源
　　在体制转轨和社会转型的过程中，法院调解在适用中产生的一些问题逐步暴露出来，并被发现经常同滥用审判权、地方保护主义等一些司法腐败现象有着或明或暗的联系，受到社会各界的关注。比较突出的问题主要有以下几个方面：
　　（一）存在强制调解，自愿原则难以落实。自愿反映了法院调解的本质属性，自愿原则是法院调解中居于核心地位的原则。违背自愿原则，也就背离了调解的宗旨。然而，这一重要的调解原则在实践中常常得不到完全贯彻，强压一方或双方当事人接受调解的情形时有发生。由于审理案件的法官具有双重身份，一方面他是调解者，引导双方就解决争议的方案进行协商或向双方提示解决争议的方案，从而促使双方达成调解协议；另一方面他又是案件的裁判者，可以认定或否定当事人主张的事实，支持或反对当事人的诉讼主张，并对案件最终作出裁决。裁判者的身份使法官具有潜在的强制力，当法官摆出裁判者的身份进行调解时，或明或暗的强制就会在调解中占主导地位。;[11]当法官提出进行调解或对调解提出具体方案时，当事人往往担心如拒绝法官提出的方案可能会得罪法官，从而在判决中遭受不公正的待遇，许多当事人因此缺乏足够的勇气对法官提出的调解方案说“不”。在潜在的强制力作用下，强制调解或变相强制调解时有发生，自愿原则被大打折扣，其结果是难以真正贯彻落实。
　　（二）存在隐性违法，合法性原则难以落实。由于调解强调的是双方接受调解协议，无须与判决一样强调事实清楚、证据充分、适用实体法律正确；又由于民事诉讼法对法院调解的保障性程序未作规定，造成法院调解在合法性问题上往往会有所折扣，出现严格依法解决纠纷与适用法律的流动性和随意性的矛盾。这种矛盾同时表现在程序法和实体法两个方面。从程序方面说，为了保证判决的公正性，各国民诉法都设计了一整套复杂而严密的诉讼程序，依法进行诉讼首先就意味着各诉讼主体严格按照法定程序进行各种诉讼活动。然而，法官采用调解方式处理案件时，程序法便不再具有原先的重要意义了，严格遵守程序规则进行操作的状态就会发生变异，即调解具有某种非程序化的特征。从实体方面说，无论在事实的认定还是在法律的适用上，调解与判决都存在着较为显著的区别，如果说判决要求的是严格的实体合法性的话，调解则可以是相对宽松的实体合法性。调解结果则不一定要完全与已查明的案件事实一致，出现一定的偏离是允许的，在实体法的适用上只要“不违反法律规定”即可。;[12]“其结果是难以控制调解中的隐性违法，导致案件处理高度个别化，并为个别法官以权谋私留下空间，不利于公平执法。”;[13]
　　（三）法院调解明显存在效率性问题。按照法律经济分析者的观点，法律程序完全可以根据效益分析的方式确定其合理性。合理的程序应尽可能减少法律实施过程中的经济资源的耗费，实现最佳诉讼效率。;[14]公正的程序必然要求提高办案效率，缩短办案时间，减少诉讼资源的消耗。由于调解侧重于说服当事人达成调解协议，从而平息纷争。为此，法官需要就案件的事实、证据、法律等问题向当事人作详细的解释，并且要辅之以大量的耐心细致的思想工作，而这样的说服工作往往不是一次就能奏效，有的要重复多次。虽然对案件作出判决也需要对事实的认定、证据的分析、判决的理由等做出详尽阐述，但当事人对此是否认可并不是案件审结的先决条件，而说服当事人达成调解协议则变成一种就个案所涉及的法律等问题对当事人进行教育的过程，尤其对一些法律关系复杂或法律规定与当事人习惯认识不一致的案件，要在短时间内让当事人理解并接受并不容易。因此，虽然调解与判决相比省略了对案件的评断和宣判环节，但在说服当事人接受调解协议这一过程中所耗费的精力和时间并不比对案件直接作出判决少。在这长时间或多次的说服教育过程中，法官的精力被大量地重复耗费，诉讼时间也因此而拖延，在民事案件逐年增加的情况下，更加剧了法院本来就存在的案多人少的矛盾，有的案件由于多次反复调解，乃至“久调不决”，客观上已经表现出办案效率不高的弊端。
　　仅看到法院调解存在的问题，对于法院调解的改革与完善来讲是远远不够的，我们有必要冷静地寻找产生问题的根源，从而为法院调解制度的改革理清思路。深刻分析存在的问题之后，我们发现，法院调解制度存在的一系列问题，似乎总可以从以下两方面找到原因：
　　（一）审判模式的影响。由于受高度集中的经济管理模式的和前苏联诉讼模式的影响，我国一直实行一种“超职权主义”的诉讼模式，在这种模式下，法官在是否开庭审理、调查取证、询问当事人、调解结案等多方面都享有极大的权限。;[15]当事人自主选择的余地很小，成为被动的诉讼主体，而法官的职权行为在很大程度上能决定诉讼的胜负。正因为法官行使着如此重要的职权，使得法官对调解的选择和提出的调解方案对当事人具有重大影响力。在调解与判决这两种结案方式上，法官往往首先选择调解，这是因为调解至少可以给法官带来如下益处：首先，调解结案对法官而言风险很小，因为调解结案后不发生上诉问题，而且很难适用审判监督程序，法官能最大限度地避免错案追究等风险；其次，调解结案有利于法官避免复杂性劳动，因为法官不必对案件的定性、证据的判断、法律的适用、规则的解释等复杂的专业问题做出回答，尤其对较复杂的案件，调解结案方式十分简便和方便；;[16]最后，许多法院普遍存在将调解率作为对法官业绩进行量化考核的一项指标，而尽可能地选择调解方式结案无疑有助于提升法官的业绩。正因为调解可以给法官带来的这些益处，那么，在这种法官拥有广泛职权的诉讼模式下，从趋利避害的角度出发，法官尽量争取以调解方式结案，甚至不惜违背调解的基本原则，从而进行强制调解或变相强制调解，乃至“久调不决”也就不足为怪了。因此，尽管现行《民事诉讼法》已体现出一种“调判并重”的立法倾向，但实践中“重调解、轻判决”的现象一直没有得到彻底根除。