2018美国的司法独立及其给我们提供的借鉴

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　　随着我国经济改革的进行，要求逐步推进司法改革、在我国实现依法治国，已成为社会各界和国家领导人的共识。要完成这项改革，需要对我国国情做深入的分析，同时也要参照其它国家的司法制度与实践。　　基于这种认识，本文将着重考察美国司法部门在美国政府间的地位和职能，以期归纳出对我们有借鉴意义的建议与结论。在西方社会，美国司法制度被公认为司法独立的典型。对司法独立可以有几种不同的理解。本文所采纳的含义，是指一个国家的司法部门通过宪法等方式获得、拥有与行政和立法部门相当的权力和地位，并在行使其职权时不受行政和立法部门的干预。作为西方司法独立的代表，美国司法的利与弊，都能给我们提供有益的借鉴。
　　本文分为三个主要部分。第一部分重点考察美国宪法对司法的有关规定；第二部分讨论美国司法部门在实践中同行政和立法部门之间的相互制约和它所发挥的职能；第三部分（即结论部分）试图针对我国的司法现状，从美国的司法制度与实践中提取出对我们有建设性意义的结论，同时指出我们需要避免的美国司法体制中的弊端和不足。限于篇幅，同时也因为它们的重要性不同，本文将重点评述美国联邦的司法体制，对各州的情况只是偶尔提及。但一般来说，这里所讲的联邦一级的情况，基本上也适用于美国各州。
　　美国宪法对司法的有关规定
　　受欧洲思想家孟德斯鸠（ Charles-Louis de Montesquieu ）和洛克（ John Locke ）的影响，美国宪法的缔造者把司法独立作为美国建国的一条重要原则。在汉密尔顿（ Alexander Hamilton ）等人看来，司法部门只有不听命于立法和行政部门，才能主持正义，保护公民的生命、财产与自由。美国的缔造者之所以如此看重司法独立，也是由于乔治三世迫使殖民地的法官服从于他的旨意，使他的压迫政策畅行无阻。推翻英帝国统治后，美国的缔造者便将司法独立写入宪法，希望用司法对行政和立法部门加以约束，防止它们滥用权力。
　　美国宪法对司法的规定相当简明扼要。在第一章将立法权授予国会、第二章将行政权授予总统之后，宪法第三章将司法权授予联邦最高法院及其下属法院，并规定了法官的任期、工资待遇、司法权的范围等等。除第三章专门讲述司法之外，第一章和第二章也有少量涉及司法与立法、司法与行政之间关系的规定。这些规定主要包括：
　　一、联邦司法权属于联邦最高法院，以及国会设立的若干下级法院。法官只要行为端正，得终身任职并领取薪酬。该薪酬在其任职期间不得削减（美国宪法第三章第一节）。将司法权交给最高法院，至少在文字上界定了司法与立法和行政部门的区别，使国会和总统不得插手司法领域。这样，美国的建国者用宪法的前三章分别规定了立法权、行政权和司法权的归属，明确了三权分立的政府结构。在将司法权授予法院之后，宪法马上谈到法官的任期和工资等相当琐碎的问题，这种安排初看起来令人费解，实际上却是出于维护司法独立的根本考虑。在殖民地时代，乔治三世可任意决定法官的任期和薪酬，在很大程度上决定了法官对行政部门的依从。所以，在宪法缔造者眼中，法官的任期和工资待遇构成了司法独立的一个根本问题。通过规定法官的终身制并给予他们稳定的、较优厚的工资，宪法试图杜绝法官为了保全职位和薪水而在处理案件时屈从于外界压力，有失独立与公正。
　　二、最高法院法官由总统提名，经过参议院审议和认可后，由总统正式任命（美国宪法第二章第二节第二条）。这一规定体现了宪法的缔造者要求行政、立法和司法三个部门在相对独立的同时，又要彼此制约的意图。由行政和立法部门掌握联邦法官的来源，使行政和立法部门可以在某种程度上控制司法部门的意识形态，彼此协调工作，同时也防止由不称职的人员掌握司法权力。这条规定也说明联邦法官不由民选产生。这种安排同法官可以终身任职的规定一样，都是为了司法活动的独立与公正。倘若法官由民选产生，他在判案时就不免要考虑其选民的利益与态度。倘若他没有终身职位，就更要自觉不自觉地照顾其选民的利益，以求再次当选。规定法官由总统任命和参议院认可，并享有终身职位和固定工资，可以消除法官的后顾之忧，维护司法独立。因为总统和参议员都是经民选产生，由他们任命和认可联邦法官，基本上也属于民主程序。
　　三、法院的司法管辖权涵盖所有涉及宪法、联邦法律和美国政府已制订或将制订的条约的案件，所有涉及大使与其它外交官的案件……所有以美国政府作为原告或被告的争端，所有州际争端，等等（美国宪法第三章第二节第一条）。在所有涉及大使与其它外交官和所有以某一州作为原告或被告的案件中，最高法院享有初审权。在其它几种案件中，最高法院作为上诉庭，有权审查下级法院（包括联邦法院和州法院）的判决（美国宪法第三章第二节第二条）。这些规定大体上确立了司法部门对立法和行政部门的监督权。例如，立法部门所制订的法律不可避免地会涉及是否符合宪法的问题，因而在具体案件中将受到法院的审查——依照美国宪法规定，法院有权受理所有涉及宪法、联邦法律和联邦条约的案件（见上文所引美国宪法第三章第二节第一条）。这种监督和审查不必一定由联邦最高法院直接承担；联邦下级法院依照宪法均有权裁定一项法律是否违宪，而在必要时才由作为最高上诉庭的联邦最高法院最后把关。同样，行政部门的活动（包括但不限于外交官员的活动）也必须遵守宪法、联邦法律和有关条约；涉及行政部门的案件，如以联邦政府或某一州政府为争讼一方的案件，都要由联邦法院审理裁决。
　　四、但是，所有弹劾政府官员（包括总统、副总统或联邦法官）的案件须由国会（而不是司法部门）负责。弹劾案件必须由众议院发起（美国宪法第一章第二节第五条），由参议院审理（美国宪法第一章第三节第六条）。弹劾的依据必须是叛国罪、贿赂罪或其它各种重罪与轻罪（美国宪法第二章第四节）。在总统被弹劾时，有关审讯要由联邦最高法院首席法官主持，由参议院具体执行。所有弹劾案件都必须经三分之二的出席议员同意才能判罪（美国宪法第一章第三节第六条）。这些规定初看起来似乎有损司法部门的管辖权（参见上一段的讨论），但事实却并非如此。弹劾案件与一般司法案件不同，有很强的政治性。由民主性最强的国会——而不是行政或司法部门——来处理弹劾案件，也许更能代表民意。此外，因弹劾的对象多是行政官员或法官，由中立的第三方——国会——来负责审理或许更能做到公正合理。因为总统是最高行政首脑，弹劾总统由参议院和最高法院首席法官共同负责可以保证额外的审慎和公正。将弹劾案交由立法部门处理并不妨碍司法管辖权，更重要的原因是对被弹劾人的处罚不外乎开除公职和剥夺政治权利，而受弹劾被判定有罪的人仍能由司法部门依法审判和处罚（美国宪法第一章第三节第七条）。司法部门仍然享有完整的司法管辖权。
　　通过以上规定，美国宪法确定了司法独立和职能的基本框架。但是，这些规定在实践中的应用却未必完全符合宪法缔造者的初衷。此外，司法制度的许多细节，如最高法院法官的人数，在美国宪法中并没有明确规定。这些细节，包括司法同立法和行政部门之间具体的相互制约，要在美国的治国实践中逐步地得到补充和落实。
　　实践中的美国司法独立与职能
　　从建国至今，美国司法部门逐渐确立了自己在政府中的稳固地位。这包括法官的任免体例、法院和法官的具体职权、判决的形式，等等。美国是一个习惯法国家，将宪法中关于司法的规定落到实处要遵循最高法院对宪法的解释和具体的判决先例。如上所述，宪法中留下的空白，也要通过具体的案例判决来填补。所以，美国的司法实践对它本身的发展起到了极其重要的作用：在宪法规定的范围内，司法部门如何处理它在实践中遇到的问题，就基本构成了应该普遍遵循的先例，成为司法制度的一个组成部分。在美国司法制度的发展成形的过程中，司法与立法和行政部门的相互制约起到了关键作用。这种作用在以下谈到的美国司法的各个主要方面都可以看到。
　　（一）法官的任免
　　在任何国家的司法制度中，如何任免法官都是一个关键问题。在美国政治实践中，对法官的任命更多地体现了行政和立法部门对司法部门的制约；而对法官的罢免，则更多地体现了司法部门相对于行政和立法部门的独立。
　　如前所述，美国联邦法院的法官必须由总统提名，经过参议院的审议、认可，再由总统正式任命（美国宪法第二章第二节第二条）。在美国历史上，总统对法官的任命权一直被行政部门当作控制司法部门的一个重要手段。美国历届总统在任命法官（尤其是最高法院法官）时，几乎无一例外地偏向本党党员或至少在意识形态上接近自己的人。例如，现任最高法院法官中的共和党人都是共和党总统任命的，而民主党人则都是民主党总统任命的。虽然过份地偏向本党成员会招来反对党的批评，但这一作法已为美国各方所接受，而国会也极少反对总统对法官的提名与任命。
　　在美国历史上，利用自己对法官的任命来积极干涉司法部门的总统并不少见。因为美国宪法并未规定最高法院法官的人数，总统在理论上可以任命无数新法官进入最高法院，从而使最高法院成为本党的一个堡垒。这方面的一个极端例子来自罗斯福（ Franklin D. Roosevelt ）。当他的「新政」在连续几个案子中遭到最高法院的抨击后，罗斯福试图任命六名新法官进入最高法院，希望藉此使最高法院的法官由九人增到十五人，从而使亲「新政」的人成为多数。罗斯福与最高法院这一次较量的结果是最高法院改变态度，转而支持「新政」；罗斯福也因而放弃任命新法官的打算。从十九世纪中期至今，美国最高法院的法官一直限定在九人；只有现任法官因年老或死亡等原因退位，才有等额的新法官加入。但从上述例子来看，这一既成事实也并非铁板一块。
　　如果说对法官的任命权主要掌握在行政部门手中，那么对法官的罢免权则由立法部门所执掌。如前所述，对联邦法官的弹劾权属于国会（美国宪法第一章第二节第五条）。众议院弹劾一名法官，必须是由于他犯有或涉嫌犯有叛国、贿赂或其它重罪与轻罪（美国宪法第二章第四节），如联邦法官克莱勃恩（ Henry Claiborne ）在 1983 年因受贿、偷税漏税等被国会弹劾。弹劾的目的是因为该法官不愿自动辞职，所以需要弹劾程序剥夺他的职位。因为对弹劾有这种严格的要求，更因为宪法明确规定联邦法官只要行为端正便可终身任职（美国宪法第三章第一节），国会并无可能通过弹劾对法官具体的司法活动造成制约。众议院发起一件弹劾案必须由多数票通过，参议院要判决被弹劾者有罪，也必须由出席议员的三分之二通过（美国宪法第一章第三节第六条）。这些严格的程序都保证了国会虽然有权罢免触犯法律的法官，但却无法干扰法官正常的司法。
　　所以，总的来说，虽然总统在任命法官时试图影响法院的政治倾向，法官在就任后基本上不会失去职位或薪酬。美国司法界的一个著名说法是艾森豪威尔（ Dwight D. Eisenhower ）在回顾他的总统生涯时，认为自己所犯的最大两个错误是任命了两个上任后就与他的意见一贯相左的最高法院法官。但即使如此，总统（或国会）也对该法官无可奈何。因为法官可以相对独立于立法和行政部门，他们在审理案件时应更能做出公正的判决。
　　（二）法院的司法管辖权
　　虽然美国宪法对司法管辖权做了若干规定（见上文所引美国宪法第三章第二节第一条），但因为这些规定并不详细具体，司法部门在实践中必须对这些规定作出解释，以充实它们的内容，限定它们的应用范围。由于司法权涉及到行政与立法部门，这些部门也在实践中对司法权加以制约。概括来讲，法院在实践中的司法权受到以下三种主要限定：
　　（甲）行政豁免权
　　虽然宪法规定法院有权受理所有以美国政府为原告或被告的案件（见上引美国宪法第三章第二节第一条），但对政府起诉则必须征得政府的同意；美国政府因而享有一定的行政豁免权（ sovereign immunity ）。只有政府同意自己作为被告，一项争议才能在法院立案，接受审理。如果政府提出正当、充足的理由（如需要对某项行政活动保密）而拒绝成为被告，司法部门则无权受理此案。但如果联邦法律规定政府可因执行该法律引起的争议而被起诉，法院通常根据这种规定，接受对政府的诉讼。所以政府被起诉的案件在美国比比皆是，而政府败诉的例子也绝不少见。
　　假如政府官员因执行公务被起诉，而原告要求的赔偿需由国库支付，审判的结果将限制政府的管理活动或迫使它采取某项行政措施，该案将被视作对政府的起诉，因此也要征得政府的同意。但假如该官员的行为超越了他的权限，或他的权力本身（或他使用权力的方式）有违宪法，那么对他的起诉则不同于对政府的起诉，因而不需征求政府的同意。政府官员因为个人行为被起诉，就更不在行政豁免权的保护之列。克林顿与琼斯（ Paula Jones ）的性骚扰案，就属于这后一范畴。因为它涉及的是总统的私生活，所以虽然此案会对总统的工作造成干扰，最高法院还是一致同意立案审理。
　　给予行政部门有限的豁免权，体现了行政与司法和立法部门之间在某种程度上的对立与冲突。一方面，行政部门享有宪法赋予的行政权（见美国宪法第二章），不愿在行政事务中受到干涉；但另一方面，司法部门依据宪法有权监督行政部门，督促它遵守宪法和其它法律。同样，立法部门也要求它所制订的法律得到行政部门忠实的执行。总的来看，对行政部门的司法监督已形成制度。行政部门很少刻意阻挠自己的被起诉，反而通常会尊重司法部门的判决。但行政与司法之间的对立与冲突时刻存在，并不容易找到平衡点。在司法部门对行政机构（ administrative agencies ）的监督中表现得尤为明显。下面关于积极司法的一节中将对此再做介绍。
　　（乙）「案件」与「争端」
　　对司法管辖权的另一个主要限定，来源于美国宪法关于「案件」与「争端」（ cases and controversies ）的规定（见美国宪法第三章第二节第一条）。从字面上看，宪法规定法院有权审理所有涉及宪法、联邦法律、条约、外交官员的「案件」，以及所有涉及美国政府的「争端」和州际「争端」。但宪法对「案件」或「争端」本身并未给出明确的定义或解释。
　　在实践中，对这些关键概念的解释，形成了对司法权更明确的界定。「案件」和「争端」通常被认作同义词，专指具体、实在、关于双方相互间法律关系和法律权益的争议。这种争议必须真实（意即：不能是假官司），有实质性（意即：不能微不足道），并且一定要通过一个明确的结论（意即：在刑事案件中，被告是否有罪；在民事案件中，被告是否应承担责任）和具体的办法（如对被告进行监禁，由被告对原告做出经济赔偿，等等）才能解决。