2018论当前中国司法改革的价值取向及路径选择（上）

6418637 · 发表于 2018-7-24 20:14:13

　　内容提要：中国的司法改革在完成了审判方式的改革之后开始涉及党和政府的组织、人事和财政等相关的配套改革措施。本文以确立和维护人民法院的独立审判为主线，就如何在审判权力运行过程中加强和改进党的领导、人大的监督、检察监督和新闻舆论监督提出了一些新的思路，并对当前制约独立审判的法院设置体制、法官选拔制度和证据制度设计等作了必要的反省和检讨。文章最后将当前正在进行的司法改革置于法律文化变迁的整体过程中予以关注，旨在寻求树立司法权威、维护审判独立并最终完成司法改革的具体路径。　　关键词：中国司法改革，问题，出路
　　当中国法制现代化因立法的经常化和广泛化已经结束了“无法可依”的旧局面时，人们对法制运行总体水平的估价并未因立法的速度和数量而彻底改变，于是，嫁接法律与现实生活的司法过程便成为全社会关注的焦点。近年来，由我国最高司法机关率先从审判方式入手所推行的内部改革已经取得了令人瞩目的成就[①]，司法裁判的速度和质量较前均有明显的进步，司法权力运行的民主化程度较前也有明显提高。与此同时，因审判方式改革所带来的积极成果反过来激发了人们对司法改革进程的热情和信心，但是，由司法机关内部所进行的审判方式改革又无力满足和承受全社会对司法机关自身职能的期盼和宠任，司法改革的进程已开始由审判方式、证据制度等软件领域向机构、人员设置等硬件领域转换，司法改革的步伐已开始与党和政府的组织、人事、财政等相关部门的体制与政策相接壤，有的方面可能与现行宪法的个别条款相冲突。可以肯定地说，如果不依赖和借助一定的外部力量，仅仅依靠司法机关自身来彻底完成司法改革这样一项宏大的系统工程是绝无可能的。
　　严格地说，审判方式改革所完成的经验积累为当前亟待全面展开的司法改革创造了条件，一切制约司法改革向纵深发展的社会矛盾、环节和问题均已充分地展现在我们面前。我们只有采取实事求是、务真求实的科学态度，从整体上研究和把握当前司法改革所面临的问题、困难和各种矛盾，才能为彻底完成中国的司法改革做出必要的理论准备。
　　一; 党的领导与司法改革的关系
　　完成以审判独立为基础的司法改革是中国共产党在新时期实践“三个代表”的具体体现。首先，司法权力运行的过程直接关乎最广大人民的根本利益。中国共产党作为全体中国人民利益的忠实代表，它在创制社会主义法律的过程中已经充分汲取了最广大人民群众的意志。保证法律在现实生活中的严格贯彻执行，既是中国共产党的历史使命使然，又是广大人民群众的意志所在。因此，维护司法在整个社会生活中的权威就是维护我们党在人民群众中的权威，二者是高度统一而不可分割的。其次，通过司法裁判所确定的生产关系和社会关系直接决定和影响着生产力的发展方向。中国共产党作为先进生产力发展要求的代表，应当始终将生产关系的调整和变革放在一切工作的首位，而司法正是建立和引导新的生产关系最有效的手段。近年来，最高人民法院通过制定和颁布有关审理知识产权案件的司法解释，对计算机域名等涉及互联网的相关问题进行了必要和及时的规范，促进了计算机技术在我国良性、健康的发展。再次，司法裁判所内涵的价值取向是整个国家文化建设与发展的导向器。中国共产党作为世界先进文化发展方向的代表，应当为一切先进文化的发展和传播创造条件，而附着在司法裁判背后的价值取向总是规范和制约着全社会文化的发展方向。最近，由我国最高司法机关颁发的关于打击邪教方面的司法解释和婚姻法当中的若干规定再次体现了司法权力在文化建设领域中的导向作用。因此，加强党对司法改革工作的领导，是实践“三个代表”的具体体现。
　　司法权作为司法机关代表国家所行使的一种判断权，它是国家在引导一定社会秩序形成过程中最具有决定性的力量，一切外在的社会冲突与社会矛盾都可以通过司法裁判的方式得以最终解决；司法权力运行的过程渗透着复杂、多重的价值观念和政治利益，任何一个具体的司法裁决都可能引起一定范围内利益格局的重大变化。因此，以司法权的合理运行和配置为核心的司法改革必将引起既有的政府权力的重新分配，也必将引起传统的权力运行体系的调整和转变[②].正是司法改革的这种艰巨性和复杂性决定了我们必须将中国共产党的领导置于整个司法改革工作的核心地位。离开了党的正确领导，中国的司法改革就不会取得成功。
　　对司法改革必要性的社会认同引发了来自不同部门、不同行业对当前司法改革工作的普遍关注，这是我们最终完成司法改革大业最重要的社会基础。与此同时，各个部门和行业大都以自己所拥有的权力和所担负的职能为基础，以实现司法公正为目标，运用制约、监督等各种手段加入到司法改革的大潮之中。这一方面为人们认识司法改革的重要性营造了必要的社会氛围，但同时也导致了司法改革进程的零散性和改革步骤的非逻辑性。主要表现为：第一，立法机关对司法的制约与监督。《中华人民共和国宪法》第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这是我国立法机关对司法机关的司法活动进行制约与监督的宪法依据，也是中华人民共和国一切权力属于人民的必然结果。然而，近年来各级人大对司法的个案监督引发了一系列法律和社会问题：人大通过什么样的方式和程序实施个案监督？地方各级人大的个案监督是否会助长更为严重的地方保护和部门保护？个案监督会不会将人大变成一个申诉机构而影响其自身担负的其他职能等？[③]第二，检察机关对司法的制约与监督。检察机关作为集侦查、公诉和法律监督等行政与司法职能于一体的特殊机关，其自身的性质已多次引起理论界的探究和追问。近年来，以检察机关对人民法院终审的民事、行政案件抗诉为代表的法律监督已在一定范围内引起了司法权的内部冲突，表现为：其一，检察机关对人民法院终审的民行案件可以通过抗诉而提起再审，那司法判决的终局性如何体现，司法的最终判断权到底由谁掌握？其二，检察机关不以民事案件当事人一方的申请为必要条件而介入民事抗诉程序是否有违民事诉讼的本质属性和内在精神？检察机关动用自己专有的刑事侦查权为一方当事人收集民事纠纷中本由其自身收集的证据，是否构成了对民事诉讼秩序的侵害？其三，由于检察机关对民行终审案件的抗诉可以必然引起再审程序，这就在极大程度上为当事人一方推翻判决或延缓执行提供了“机会”和留下了“希望”，导致一个案件历经数次审理尚不得终结，既增加了当事人的讼累，浪费了国家的司法资源，又使司法判决的权威性屡遭破坏。其四，检察机关对民行案件的抗诉本质上也应受“司法被动性”原则的约束，即“不告不理”。但是，受一定价值观念和利益关系的驱使，有些地方竟将检察机关的民行抗诉工作接待站的牌子挂在各个律师事务所和人民法院的门口，造成了极其消极和恶劣的社会影响，损害了检察机关在人民心目中的形象。第三，新闻媒体及社会舆论对司法的监督。受计划经济时代新闻管理体制的影响，新闻媒体做为“党的喉舌”一直在中国民众心目中充当着足以与立法、行政和司法鼎立的第四支力量。改革开放以来，我国的新闻自由在全社会民主化程度日益提高的背景下发展迅猛，而新闻走向市场化的最终结果又难以避免新闻在一定程度上的利益化倾向。近年来，新闻媒体对司法裁判监督的失范集中表现为：其一，对未结案件进行单方面的舆论引导，使大众“先入为主”，以此来影响、要挟和改变法官的态度和立场。其二，受一定物质利益的驱动，以批评和揭露“司法腐败”、“地方保护”等为借口，对一些已结案件进行偏袒一方的片面报道，旨在为推翻终审判决和提起再审程序制造舆论条件。其三，在一些“新闻经纪人”的唆使下，一些新闻媒体忽略司法裁判所应遵循的实体法和程序法的具体规定，对案件中有利于当事人一方的个别情节进行煽情、凸显和夸大，旨在以抽象、笼统的情理代替法理，激起民众对当前宏观司法体制的贬斥和嫉恨。此外，政协和其他社会组织也在采取不同的方式对司法进行全方位的监督，还有个别地方的政法委员会也搞“个案监督”，“在公众眼里，我们的司法机关似乎成了一个‘公共病人’”[④].
　　对司法的制约和监督所表现出来的极大热情以及多种尝试能否从根本上改变当前中国法制的总体运行水平。当我们在试图回答这个问题之前，应当对当前中国司法权力运行的总体环境进行必要和简单的勾画。首先，从司法权力运行主体的设置上看，司法机关要根据当地行政区划来分别设立，由当地权力机关产生并向其负责。其次，从司法权力运行的经费和物质装备上看，一切由当地政府财政来支付。因此，司法不可能摆脱当地政府的制约而“独立生存”，司法的地方化因“一方水土养一方人”的简单逻辑而变得顺理成章。再次，从司法机关的人员构成和配备来看，完全由地方党委和政府人事部门掌管。什么人能够进入法院和什么人必须离开法院常常由政府的人事局来最终确定。正是这样的干部人事制度要求培养出独立审判、刚直不阿、且能够排除地方政府干扰的现代法官，我们的要求是否过于苛刻。
　　回顾和审视当代中国司法改革所面对的种种矛盾和问题，我们认为，只有坚持党的解放思想、实事求是的思想路线，才能真正建立具有中国特色的社会主义司法制度。首先，我们要始终不渝地坚持党对司法改革工作的领导，正确认识和客观估计司法改革进程中的实际困难。建议由党中央牵头成立司法改革委员会，充分吸收人大、政府、法院、检察院、律师界和法学界的专家参加，对当前制约中国司法改革进程的矛盾和问题进行系统的研究和整理，形成一套能够指导司法改革顺利进行的理论体系。其次，在改革的具体路径上应当选择自上而下的改革方略。中国当前的司法改革不同于二十年前发生的农村土地承包责任制的改革，它既涉及立法、行政和司法等各个部门职权与职责的重新分配，又关系到中央与地方在人、财、物等各个方面的重新配置，最终还要涉及宪法的修改等一系列带有全局性和战略性的配套准备工作，认真做好和完成这些工作就必须实行自上而下的改革方略。我们只有坚持中国共产党的正确领导，才能积极有效地推进当前正在进行的司法改革。再次，中国司法改革要赢得广大人民群众的认同、理解和支持也离不开中国共产党的正确领导。当前，全社会对司法改革的热情急需新闻舆论的正确引导，而我们党在人民群众中所拥有的强大的感召力和舆论方面所具有的超常的震撼力，是完成舆论引导工作的决定性力量。我们只有利用一切可以利用的资源，去动员和说服人们以科学和理性的态度来对待当前正在向纵深挺进的司法改革工作；充分、合理地吸收世界上一切先进的法律文化，才能真正建立公正与效率相统一的司法制度。
　　司法改革所要实现的价值目标是司法公正与司法效率的高度统一。面对呈现在司法改革进程中的种种困难和阻碍，我们仍然充满信心。我们“要坚持实践是检验真理的唯一标准，在党的基本理论指导下，一切从实践出发，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来。坚持科学态度，大胆进行探索，使我们的思想和行动更加符合客观实际，更加符合社会主义初级阶段的国情和时代发展的要求。”[⑤]
　　二，法院体制改革与法院机构设置的关系
　　司法独立作为近代资产阶级革命以来被人们普遍承认和接受的一大司法原则，已经成为人们评判现代司法制度优劣及合理与否的重要标准。客观地说，司法独立是当前中国司法改革进程中耗费笔墨最多的一个实践和应用领域内的难题。形成这一难题的因素可以大致梳理为：第一，中国在近代以前没有司法独立的传统。司法隶属和依附于行政是中国古代法律制度的一大重要特点，行政长官兼理司法一直持续了两千多年。因此，中国法律文化传统中不可能形成和产生司法独立的精神，中国百姓所关注的更多的是“天理、人情、王法”，他们对司法裁决形成的过程及其合理性与科学性关注甚少。因此，司法独立精神在现代社会缺少必要的法律文化底蕴。第二，随着近代中西法律文化的冲撞，司法独立的概念才由学界逐渐引入政治舞台[⑥].但中国传统法律文化的抗干扰能力和近代中国社会频繁的权力更迭，使司法独立最终难以形成自己特有的品格。第三，建国初期，由于我们对国内阶级力量对比关系的错误估计，导致了“反右扩大化”、“大跃进”和“文化大革命”等一系列左的错误，在阶级斗争扩大化的特定历史背景下，司法独立的思想被当作资产阶级的精神垃圾而遭到清理；同时，在法律政策化和工具化的思想指导下，司法判断过程的技术性和科学性倍受鄙夷，司法独立的制度形同虚设。第四，建国以来，我国法院机构的设置完全依附于行政区划的范围，实行“块块管理”。地方各级法院的党组织受同级地方党委领导；法院的干部归同级党委及组织部门挑选和管理；院长和审判员由同级人大及其常委会选举和任免；财物由同级人民政府及其财政部门批拨。法院的人、财、物全归地方管理。最终导致“地方法院真正成为地方的法院，而不是国家设在地方的法院，使审判权的行使地方化。”[⑦]
　　以市场配置社会资源的经济运行方式为当前正在进行的司法改革提供了全新的内在动力，而中国加入世界贸易组织的重大举措为我们建立和完善新的法院运行体制提供了外在的动力。这是因为，经济市场化和经济全球化对一国法律制度最直接和最重要的要求是司法裁决的统一性、明确性和终局性，它对现行中国法院运行体制的影响是深远的和全方位的。表现为：第一，现行法院运行体制的地方化和行政化使其自身无力摆脱地方权力和地方利益对司法审判的制约，严重影响了国家司法权的统一性。同样明确具体的法律规范在不同的地区因地方利益的介入而可能出现两种截然不同的裁判结果；同样的司法判决由于地方政府的不当干预而常常出现两种相反的执行结果，特别是一些地方的“重点企业”、“利税大户”、“书记联系点”、“县长扶贫村”等均是执行工作的“特区”。这种地方行政对国家司法权的干预和制约形成了新的“诸侯割据”，严重破坏了全国市场经济的运行秩序，极大地挫伤了投资者的经济利益，并且引发了更为严重的政治问题。如果我们不能采取积极有效的改革措施从源头上遏止司法审判中的地方保护、行业保护和部门保护，不仅会极大地削弱中央的权威，而且会最终造成国家的分裂。第二，现行法院运行体制的地方化和行政化严重制约了优秀审判人员的选拔任用，直接影响和制约了整个国家司法裁判的质量。由于法院自身没有独立的人事任免和干部调动等权力，导致法院需要的、经过政法院系系统训练的专业人才进不了法院；同样，法院不需要的、只要是政府人事部门录用和同意的都可以调入法院。此外，现行法院干部的地方化管理也不利于优秀法官自下而上的流动，因为一名法官由基层选拔到上级法院均要涉及户口、家属安置、子女上学等一系列法院自身无法解决的困难和问题，这些问题的解决都要依靠和求助地方政府相关部门的配合。而一个缺乏上下流动的法官管理体制又不可能培养出适应经济全球化需要的高素质的专业型法官队伍。第三，现行法院运行体制的地方化和行政化不利于彻底解决法官队伍的经费保障和物质待遇问题，也不利于我们建立一支廉洁高效的司法审判队伍。当前，除东部沿海地区和少数经济发达地区外，广大基层法院办案的经费保障和法官个人的工资待遇均存在较为严重的问题，有的甚至半年发不了一次工资。这一方面与当地的经济发展水平有关，另一方面则是与法院内部人员严重超编有关。由于当地政府财力既不能解决法院的办公经费又不断地向法院安插人员，加之个别司法人员政治素质与道德素质不高，最终出现向案件当事人“吃、拿、卡、要”等消极堕落现象，从根本上毁灭了国家司法权的纯洁性和严肃性。
　　如何解决当前法院运行体制的地方化和行政化弊端，唯一的出路就是变当前地方化的“块块领导”为自上而下相对独立的“条条领导”，由于法院运行体制的变革涉及相关组织法和程序法的修改，故不可能一蹴而就。总结我们近年来在知识产权、海事、仲裁等诸方面改革所积累的经验，当前解决法院运行体制的措施大致可分为如下三个阶段：第一，为了配合中国加入世界贸易组织而带来的法官配置问题和司法裁判的质量问题，可以跨省、跨地区设立专门性的知识产权法院。这一方面能够解决当前专业型法官队伍的不足，同时能够为司法摆脱地方化干扰积累充分的经验。此外，为了摆脱司法的地方化倾向，我们在程序法中应适当扩大当事人对管辖法院的选择范围；对民事案件实行繁简分流，扩大民事简易程序的适用范围，进一步提高司法效率。第二，打破法院设置必须受制于行政区划的传统，跨行政区域设置高级人民法院。由于我国实行“二审终审”的原则，因此，司法摆脱地方化干扰的起点应当从各中级人民法院开始，即各中级人民法院的院长应当由跨省设立的高级人民法院院长提名，报省一级人民代表大会任命；各跨省区的高级人民法院院长及审判员一律由最高人民法院院长提名，报全国人民代表大会常委会任命。第三，随着国家财政收入和支付能力的不断增强以及法官队伍的专业化和精英化，在全国建立上下相对独立的法院体系的条件即已成熟[⑧].应当说明，建立上下审级垂直而又相对独立的法院运行体制丝毫不会改变我国审判机关接受党的领导和人大监督的本质属性。同时，我们强调上下垂直领导主要是指法院系统内部上下级党组织的领导关系，上下级法院之间的业务关系仍然只是建立在不同审级基础上的监督关系，各级法院仍应贯彻独立审判、只服从法律的原则。

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