2018基层法院在构建和谐社会过程中面临的挑战与对策

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　　构建社会主义和谐社会，是以胡锦涛为总书记的党中央总揽全局、审时度势，为推进中国特色社会主义伟大事业所作出的一项重大战略举措。人民法院受理的案件 80%在基层，80%的法官和其他工作人员在基层，直接面对广大群众的也主要是基层人民法院。江泽民同志多次告诫全党，基础不牢，地动山摇。因此，基层人民法院在构建社会主义和谐社会过程中，有着举足轻重的作用。深入探究基层人民法院在新时期构建和谐社会中面临的困难与挑战，剖析其成因，寻找解决办法，显得十分必要。　　2005年3月，我们采取走访基层法院领导、中层干部、一线审判人员、召开座谈会、查阅统计报表、阅卷调查等方式，对基层法院在构建和谐社会中的相关问题进行了专题调研。探讨了相关的对策。江苏省海安县法院是多年的全省“人民满意法院”，该院的刑事审判、行政审判、执行、纪检监察、调研、武器装备安全管理、诉讼调解、审判监督等工作均被评为全省法院先进，他们的很多成功经验和做法很值得借鉴。因此，本人借助该院的情况，分析探讨问题，提出解决办法和建议
　　一、基层法院在构建和谐社会中的做法和已取得的经验。
　　近几年来，各地基层法院在维护社会稳定方面作了不少有益的探索，采取了一系列措施，取得了比较明显的成效，这些做法和经验主要有：
　　一是积极探索提高案件质量与效率的新路子。案件质量始终是审判工作的生命线。很难想象，案件质量不高、效率偏低的审判工作，能获得人民群众的满意。有些案件的当事人之所以出现过激行为，与法院审、执质量不高存在很大的关系。2003年11月以来，江苏省各级法院严格依照省高院制定的审判质量效率统一指标体系和考评机制，对照11项基础指标和14项分析指标对法官审判质效进行量化考核，作为评先评优、立功授奖、经济奖惩的重要依据。海安法院在此基础上还自加压力，积极通过“个十百千万”工程推进案件质效管理。即设立一个审“误”公开专栏。每月底在院内部网站上公布各业务庭、法庭当月被发回重审、改判案件的数量、类型、承办人，以及一、二审判决内容及发回重审、改判理由。开十个观摩庭。选择十个有代表性、有一定难度或新类型的刑事、民事、行政、审判监督案件，由院长、庭长、审判长开示范庭，组织审判人员旁听。听百案当事人意见。从已经审结的案件中，随机抽取100个案件，采取请进来、走上门或信函等方式，分类征求双方当事人对案件审理的意见，尤其是听取对裁判的公正性的评判意见。评千份裁判文书。从每年审结的案件中抽取1000份裁判文书，由本院的高级法官组成评阅小组，对裁判文书的格式、文字等方面的质量情况进行阅评，展优揭短。查万件案件。对每年办结的所有案件，进行逐案评查并逐案逐项打分。同时，该院制定《星级法官评选办法》以及补充规定，对全院在审、执一线上的法官从办案质量、数量、审（执）天数、调解率、上诉率等指标量化考核评定。评出星级法官 32人82次。这些措施实施以来，海安法院的办案质量明显上升，在南通中院公布的2004年1至12月全市基层法院审判质量效率11项基础指标中，该院结收案比、民事案件调解率、执行标的金额到位率等8项指标位列全市第一，综合排名全市第一。
　　二是总结推广诉讼调解方法。调解是一门科学，也是一门艺术。各地基层法院根据最高院“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的要求，认真总结各地诉讼调解工作中的成功做法，不断提升诉讼调解水平。在媒体上比较有名的有“四心”调解法、模糊调解法等。海安法院则对调解方法进行了系统总结，经过反复研讨，推出富有特色的“调解十法”，即类案集中调解法、现场“清障”调解法、舆论引导调解法、“冷却”择机调解法、亲情感化调解法、整体联动调解法、保全促进调解法、求同存异调解法、案例提示调解法、附加条件调解法，并在全院推广。2004年2月24日，《人民法院报》在头版显著位置，以《海安法院用“调解十法”营造和谐环境》为题进行了报道，产生了广泛影响。 4月29日，《人民法院报》又用整版刊登了《细雨和风解心结》，对“调解十法”进行了解读。
　　三是积极支持新时期社会大调解工作。加强人民调解工作与诉讼调解工作的衔接，探索建立矛盾纠纷的多元解决机制，是当前亟待解决的新课题。2003年初，南通市委政法委提出构建社会矛盾纠纷大调解机制的新思路后，海安法院积极探索诉讼调解与大调解衔接新机制，初步形成了诉讼调解与大调解良性互动格局。1、建立领导机构，实现与大调解机制组织领导上的对接。 2、实行人民调解指导员和联席会议制度，实现与大调解机制工作上的对接。3、实行业务培训和调解协议评阅制度，实现与大调解机制业务上的对接。4、实施快速、就地收案以及诉讼案件委托调解等制度，实现纠纷处理上的对接。我院从审判业务部门抽调3名经验丰富的审判人员、1名书记员组成巡回合议庭，在大调解中心挂牌办公，直接受理经调处中心调处未果的纠纷。5、总结推广“调解十法”，实现与大调解机制调解方法上的对接。6、实行个案会商与指导制度，实现与大调解机制职能上的对接。通过这些措施有力推进了大调解工作的开展，海安三级调解组织调解案件2000余件，人民法院民事案件收案数下降近20%.
　　四是探索少年审判工作新机制。针对未成年人的心理、生理特点和法律保护的特殊要求，各地基层法院认真探讨新时期少年审判新机制，加强对未成年人合法权益的保护。海安法院少年庭建立了暂缓判决制度，建立特殊少年教育基地。根据犯罪情节，对在押未成年被告人先行作出有罪决定，确定考验期限送教育基地劳动，经过综合评价，最终作出是否适用缓刑的判决。该院在民一庭成立了全部由女法官组成的“女子合议庭”，专门审理涉及妇女儿童权益的婚姻家庭、损害赔偿等案件，把女性特色的人文关怀体现在案件审理中，为社会稳定提供了优良的避风港。
　　五是建立涉及弱势群体案件审执“绿色通道”。社会弱势群体经济条件较差，承受风险能力较小，对权利实现的时间要求比一般人高。如果人民法院在办案中不能及时处理，很可能发生意想不到的事件，因此必须在诉讼救济途径上探索新的路子，才能切实保证社会稳定。海安法院对于追索赡养费、抚养费、扶养费、抚恤金、医疗费、劳动报酬的案件，开通“绿色通道”，优先立案、优先审理、优先执行。对困难投诉人员依法提供司法救助，2004年共办理184件，缓减免费用132.94万元，没有来诉当事人因为经济困难打不起官司。
　　六是摸索信访工作新办法。信访工作是法院联系人民群众的窗口和桥梁。做好信访工作对缓和社会矛盾、构建和谐社会意义重大。但近年来，拆迁、破产、农民工工资、劳务中介案件引发的群体性纠纷不断上升，群体性信访比较频繁，必须采取新的信访措施加以对待。海安法院决定建立突发性事件应急预警机制，并制定出台《信访工作应急小组运行办法》。《运行办法》规定，信访接待人员发现有集体访、缠访、闹访、暴力访苗头的应及时摘报，并向部门负责人报告；遇有突发事件，随时向信访工作应急小组报告。办法同时规定了应急小组遇有突发事件时的工作步骤：组长指定应急处置工作现场指挥，并迅速通知相关小组成员集中待命；涉案业务部门负责人迅速通知案件承办人，了解并通报案情、上访事由、突发事件现场情形，提出采取措施建议；办公室通知车队备好应急用车；现场指挥根据实际需要，通知法警、法医等相关部门人员协助处理突发事件；及时向上级部门报告工作情况，做好联系协调工作，争取相关部门的支持配合。该机制自2004年初建立以来，运行良好，有效防止了群体性信访事件扩大化。
　　二、当前影响构建和谐社会的新情况和突出问题
　　随着我国社会经济的迅速发展，拆迁、破产、农民工工资、劳务中介中出现的问题日益突出，也成为人民法院审理执行中的难点问题，更是构建和谐社会、维护社会稳定所面临的挑战性问题。
　　一是城市化进程中的问题涉及面广影响深。随着城市经营节奏加快，大面积拆迁和土地征用在各城镇推进，城区规模不断扩大，这自然在城镇拆迁户和失地农民两个方面形成矛盾，导致了不少诉讼案件的发生。原因主要是：1、拆迁行为并不完全是为公共利益考虑，政府在拆迁中存在自身利益，拆迁人、拆迁许可证发放人、拆迁安置裁决人都为政府职能部门，导致违法违规发放拆迁许可、拆迁补偿标准偏低、拆迁裁决程序不透明、裁决主体缺乏中立性等问题的发生，人民群众对此缺乏信任度；还有的地方拆迁补偿不到位、拆迁安置不落实、工作方法不当等，也是引发诉讼、执行案件的原因。正如有人所说：“政府既是法官，又是陪审团，还是行刑者。他们既是开发商，又是买主，同时还是管理者。”当然，个别拆迁户想借此发拆迁财，拒不接受拆迁补偿和拆迁规定，漫天要价，也是拆迁案件大量发生的原因。2、城市扩大后，原城市周边失地村民成为“城市农民”，原有的生活方式被打破，相当多的中老年人、病残者等弱势群体只能依赖集体和政府来解决吃饭问题，本身有怨气；而城市周边村村干部权、钱、利现象日渐突出，有的年薪加奖金高达几十万元，甚至采取种种借口不按时发放征地补偿金给农民，还利用职权大肆收受外来落户、建房、办企业人员的财物，导致农民心理不平衡。
　　二是企业破产案件审理中来信来访问题突出。市场经济是法制经济，也是竞争经济，企业优胜劣汰是一种自然现象。但在审理原国有、集体企业政策性破产的过程中，仍有大量问题存在，导致信访尤其群体性上访事件居高不下。从调研情况看，信访成因主要有十种：“惩治腐败型”，以集访、群访为主，反映问题的核心是要求惩治企业腐败分子，还企业本来面目。“心理不平衡型”，来访人员多数是破产企业原来的负责人或者中层以上干部或原企业的生产积极分子，因企业破产后他们的地位和其他职工一个样，面子过不去请求给予政策性照顾。“不理解型”，上访职工一般年龄偏大，传统观念较强，对企业破产感到无所适从，希望政府能对企业给予支持避免破产。“个人利益型”，极少数职工认为企业破产后其利益受到严重损害，提出不合实际的要求，希望政府给予高额补偿。“适用政策型”，这类人员手拿上级红头文件或部分文件的复印件情绪激动，有较强的期望值。“特殊类型”，主要涉及破产企业的老职工、工伤人员、特困户、遗孀及原企业的历史遗留问题等人员，这些人员担心原有待遇得不到保护，诉苦、发牢骚成为正常现象。“盲目型 ”，此类上访职工在企业通常处于被支配地位，是企业的最基层，一旦有人煽动，往往盲目跟访，起壮队伍、拉场子的作用，他们的情绪往往易受气氛影响，比较激动。“无理取闹型”，此类人员能够接受企业破产的现实，但想找个地方出出气，往往借助社会上的一些不正常现象，或破产清算组工作人员的工作失误或口误，提出一些无理要求，企图混淆是非，另有所图。“造谣惑众型”，编造某些与政策相悖、事实上又做不到的诺言，企图将事态扩大；为达到某种目的，往往采取串联串通的方法，唆使部分职工信访。“聚众闹事型”，此类人员往往利用一些职工对企业的感情，精心组织、策划，有组织、有分工，堵政府机关大门，甚至交通要道；限制工作人员人身不让吃饭，甚至大小便都不允许。
　　三是拖欠农民工工资问题仍有矛盾激化的可能。我国广大农村现已有超过三分之一的农村剩余劳动力转移到非农产业，进城就业的农村劳动力已成为我国产业化工人的重要组成部分。实践证明，农民工外出务工已成为家庭增收的主要渠道之一，同时也为当地经济的快速发展起到了积极的推动作用。与此同时，农民工资被拖欠问题成为一大社会矛盾，尽管经过中央及各级政府积极采取对策（如市场准入），这一问题已有很大改善，但问题并未得到根本解决。从当前拖欠农民工工资案件的特点来看，拖欠农民工工资纠纷形成的原因及解决难的原因主要有以下几个方面：1、劳动力市场不规范，用工单位录用农民工没有依照法定程序办理法定手续。《中华人民共和国劳动法》第十六条规定：“建立劳动关系应当订立劳动合同”。劳动合同是确立劳动者和用人单位之间劳动关系的重要依据。然而。一些用工企业，特别是大量需要大量民工的劳动密集型企业，出于逃避税收、保险费用等种种目的，故意不与农民工签订劳动合同。2、用工单位或包工头恶意拖欠民工工资。3、建设单位开工资金不足。在建筑行业拖欠农民工工资纠纷的背后，一般都存在着三角债，建筑单位拖欠企业的工程款或者施工承包企业拖欠分包企业劳务费，是建筑行业中拖欠民工工资纠纷形成的主要原因。4、相关政府部门行政执法力度不够。5、民工来自社会低层，法律意识不强，往往因缺乏法律知识和有力证据而难以获得法律救济，一旦合法权益受到侵犯，很可能采取非法律的过激手段，且民工工资纠纷有群体性特征，很可能引发社会不安定因素。
　　四是劳务中介中存在的问题一直很严峻。从法院受案的情况看，国内劳务中介和涉外劳务中介问题同样突出。国内中介主要存在以下问题：1、无证经营赚黑钱。一些中介未取得市场主体资格，就擅自开展职业介绍活动或擅自设立公支机构，这让不少求职者受害。2、超范围开展职介。巨大的求职市场吸引力很强，令不少企业不惜超越经营范围赚黑钱。3、试工为名白骗劳力。4、空头承诺不兑现。公布的职介信息不真实，这是不少职业中介的普遍情况，也是造成劳务中介矛盾的主要问题。涉外劳务中介的主要问题有：1、对劳务中介事务所的管理存在混乱。目前存在两个管理机构，有的事务所由商务部门管理，有的由劳动部门管理。商务部门管理的中介公司，在劳务开始谈的时候就开始介入，负责务工者全程“一条龙”管理和服务。而劳动部门下辖的公司只是中介性质，牵线联系后收取一笔中介费即告结束。不过，无论是中国对外承包工程商会，还是劳动和社会保障部国际交流服务中心，都承认有相当一部分涉外劳务中介机构同时领取了两家的经营许可证。这使不少中介机构逃避监管，收费上限不明。事实上，大部分出国打工者在国内的经济状况都不是很好，出国打工带有一锤子买卖性质，为了交足高额的出国中介费，不少人变卖了家产甚至维持生计的店铺，或向金融部门借有高额利息贷款，一旦出国失败，很可能引发家破人亡的悲剧，严重影响社会稳定。因此，对涉外劳务中介这一暴利行业一定要统一管理，尤其中介费用一定要规定上限。2、国内劳务中介机构经营涉外劳务中介的情况普遍存在。上个世纪80年代初中期，合法的劳务合作公司拿到项目后，短时间找不到合适的工人，需要通过一些只具备国内劳务中介的机构招人，这就形成了“中介的中介”这一特殊现象。考虑到我国需要出国的大军人数众多，如果否定这一情况不利于劳务输出活动的开展，不利于地方经济的发展，各地法院审理此类案件时承认了这种现象的合法性。但二手中介在实际操作过程中，逐渐形成了自己的业务圈，在没有项目时，仍继续他们的二手中介行为，并预收中介费用，空头承诺出国时间，到期不能兑现就找出种种理由拖延。有些打工人员预交中介费后，甚至在家停止一切劳务活动白等2-3年都不能出国的情况，也屡见不鲜。3、劳动力素质偏低出国困难为非法劳务中介提供了土壤。境外需要的劳工，大体可分为具有一定技能的专业工人和不具备技能的普通劳动力两类。对受教育程度高的专业人才，发达国家普遍持欢迎态度，但对普通劳务的限制逐渐增多。中国目前的海外务工人员，恰恰主要以普通劳动力为主，素质和技能成为中国劳工赴海外就业的一个瓶颈。合法涉外劳务受限制，给非法劳务中介提供了空间，是引发社会矛盾的一个重要方面。4、一些法院审判中对涉外劳务中介行为过分放松标准也是一个值得注意的问题。《中华人民共和国合同法》实施后，该法从鼓励交易出发，对合同的有效性标准作了很大放松。但我们应当认识到，涉及劳务有关的合同毕竟不同于普通的经济合同，它与人权保护问题直接联系，因而此类合同对当事人自治原则的适用有很大限制，否则也不需要制定专门的劳动法。不得强迫劳动是国际劳动法上的一项基本原则，工人入厂时交纳的押金就带有强迫劳动的性质，因而审判实践中一直认定无效。劳务输出中，打工者除交纳数额可观的中介费外，还要交纳相当数额的保证，这实质上也有强迫劳动的性质，不应当认定有效。但目前司法实践中各地法院仅仅参照合同法的规定，认为不违反法律或行政法规强制性或禁止性规定，照样认定其有效，这其实是违背国际上劳动法的基本准则。有一位女打工者出国后，突生疾病只得提前回国，其不指望收回中介费，想退保证金，但中介所却不同意，该女就想投河自尽，后中介所怕事件闹大，才同意退了部分费用。还有劳务中介合同签订后，如约定由中介所负责办理出国签证，即使合同未约定签证的种类，但从实现合同目的出发，理所当然应当办理劳务签证。但有的中介所办的却是旅游签证，出国后无法打工的情况时有发生，但中介所却以已将打工者输出国为由拒绝退还中介费。打黑工本为世界劳务市场的严打对象，但一些法院在此问题上却支持了劳务输出公司在此问题上的观点。