2018论审判独立的制度保障及其与审判监督的关系

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　　;摘　要：“依法治国，建设社会主义法治国家”是我们党在十五大报告中提出的基本治国方略。为了实现这一目标，必须进行司法改革，确保司法公正。而司法公正的前提是法院真正做到依法独立审判，不受其他机关和个人的干涉。当前审判实践中存在的问题，尤其是地方保护主义和裁判不公这两个久治不愈的顽症，无不与审判缺乏应有的独立性相关联。因此，保障审判独立已成为推进我国司法改革的核心与关键。审判独立与审判监督是对立统一体，审判独立并不排除社会对审判活动的了解、监督与制约，但是任何审判监督制度的建构必须以维护审判独立为前提，否则就有可能背离该制度设置的初衷，而走向其对立面。 ; 关键词：审判独立；制度保障；审判监督
; 一、 审判独立的内涵辨析
; 审判独立，在西方又称司法独立。这一原则是在近代资产阶级革命过程中提出来的。较早从理论上对此原则作出系统阐释的要数法国资产阶级革命启蒙学者孟德斯鸠了。他在其名著《论法的精神》中指出：“如果司法权不与立法权和行政权分立，自由也就不存在了，如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者，如果司法权和行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。”[1]（Ｐ156）为了保证政治自由，防止权力滥用，孟氏进而认为，立法、行政、司法这三种权力不但要分立，而且应该相互制约。因此，他在考察了历史上各个国家运用权力的情况后指出：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]（Ｐ154）司法权作为惩罚犯罪和裁决私人争讼的权力，是一种十分重要的国家权力，孟氏认为，这种权力应该是独立的、超然的，它既不能交给特定阶层——常设性的立法团体所专有，也不能交给某一特定职业人员所专有，而应当交给由人民选举的人员所组成的法庭。随着资产阶级革命的胜利，审判独立作为一项基本原则，在资产阶级宪法中得到了确认。在现代社会，无论是资本主义国家还是社会主义国家，审判独立都被奉为一项神圣的原则，并且认为“司法独立乃是法治的真谛”之所在。[2]（Ｐ95）
; 作为一项司法审判原则，审判独立旨在确保法院公正无私地进行审判，防止法官的审判受到来自外界的非法干涉，使法院审判真正成为维护社会正义的最后一道防线。因此，审判独立是司法公正的前提和基础，离开了审判独立，司法公正就失去了保障。具体何谓“审判独立”，各国理解并非完全相同。从目前来看，实际上存在着两种不同的思路。西方各国，包括前苏联、东欧各国都将审判独立理解为法官与审判员独立审判。以我国为代表的一些国家则认为：审判独立乃法院独立。我国法院组织法第4条规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律”。由此可见，对“审判独立”的理解，我国是建立在民主集中制的组织原则基础之上的，它注意和强调法院组织内部集体的智慧和作用。但是，其缺陷也是十分明显的，并日益与人们的初衷相背离。其一，不利于提高司法效率。其二，容易模糊和淡化法官个人的权力与责任。其三，不符合司法决策的内在要求。近年来，司法实践中先定后审，审判分离，庭审流于形式以及“人情案”、“关系案”司法腐败等违法现象的大量出现，无不与上述“审判独立”观念及相应的制度设置相关联。
; 根据《世界司法独立宣言》和1982年在印度举行的国际律师协会第19届会议所通过的《关于司法独立最低标准的规则》，完整的审判独立概念应包括：第一，法官的实质独立，即是指法官执行其职务时，除受法律及其良知的约束外，不受任何干涉。第二，身份的独立，是指法官及其相应职位及任期应有相当的保障，以确保法官不受行政干涉，对法官的任命须由法院成员和法律专家参与，法官及其相应职位的取得须由法院决定，对法官职务的提升应由法官参与进行，对法官职务的调动应由专门司法机构决定，法官的任职原则上应为终身制，法官的薪俸应得到充分保障，对法官的惩戒和免职应由专家审判人员参与，司法独立作为一种制度设计，必须与一个国家的社会经济状况以及政治结构等相吻合。第三，集体的独立，是指法官作为一个整体，应与行政机关保持集体的独立。第四，内部的独立，即法官在履行审判职能方面应独立于其同事及上级法院的法官。目前，上述司法独立最低标准已为世界大多数国家普遍承认。当然我们同时也必须看到，我国宪法所规定的独立审判原则与西方国家的审判独立制度是存有明显区别的。首先，西方国家的审判独立制度是建立在立法、行政、司法三权分离的基础之上的，三项权力不仅是分开的，而且是相互制衡的。而我国宪法采用的是议行合一的制度，国家的权力属于全体人民，全部国家权力由人民的代表机关即权力机关行使，国家权力机关依法产生司法机关，并有权对司法机关予以监督，而司法机关应对权力机关负责，并应接受其监督。其次，西方国家的审判独立强调法官在独立行使司法权的过程中，应依据其良心进行裁判。尤其在英美法系国家特别强调法官依据良心和自然正义进行审判。而在我国，法官必须严格遵守法律，不能不顾法律的规定而根据其良心进行审判，更不能实行无法司法，尤其在当今，我国法官整体素质仍亟待提高的情况下，更是如此。因此我们认为，对审判独立的理解，既不能固步自封，也不能完全照搬西方国家。正确的思路是依据我们自己国家的国情和现状，对审判独立予以科学定位。我们认为，在我国审判独立应包括以下几个方面的内容：一是人民法院依法独立行使审判权，其审判仅服从法律。正如马克思所说的“法官除了法律就没有别的上司”，[3]（Ｐ76）“法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据对法律的诚挚的理解来理解法律。”[3]（Ｐ178）在我国目前司法实践中，有法不依的现状仍相当突出，法官整体素质亟待提高，法官自由裁量权相对过大，强调人民法院行使审判权，严格遵循法律具有极为重要的意义。二是法院的整体独立或外部独立。即人民法院在依法独立行使审判权的过程中，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。三是法官的个体独立或法院内部的独立。即法院内部法官应依法独立行使审判权，不受其同事和上级的不当干预。以上三个方面构成我国审判独立的完整内涵，其中，依法审判是审判独立的核心，法院整体独立是法官个体独立的前提和基础，法官个体独立是审判独立的最终表现。这也是大多数国家将审判独立理解为法官独立的主要缘由。
; 二、审判独立的制度保障
; （一） 法院整体独立的制度保障
; 在现代法治国家，作为国家司法机构的法院一般都与行政机关在机构设置上保持分立，以确保司法审判职能得以公正独立实施。但是法院要做到独立从事司法审判活动而不受行政机关的干预和影响，除了机构设置和行使国家职能的分立外，法院还必须在处理其司法行政事务方面保持相对的独立性，尤其在财政和人事制度方面，必须与地方行政保持距离，并形成相应的隔离带。
; 1.财政预算单列。法院的经费预算列入国家预算的范围，并且由国会统一进行预算，这是西方各国的通行做法。与此不同，我国行政机关掌握国家的财政权，各级司法机关的经费划拨由各级政府决定，并且，司法机关经费的多少因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭。在此情形下，地方司法机关往往更多地从发展和保护本地经济出发去执行法律，而不是着眼于法制的统一性和严肃性，致使各级司法机关的司法权地方化。因此，法院经费预算由中央财政统一列支，对于防止司法权的地方化，维护审判独立具有十分重要的意义。
; 2.人事编制独立。在西方国家，最高法院法官一般由具有广泛性的机构（包括行政、社会各界、律师、法官等组成的选任委员会）指名，由政府机关根据指名任命。下级法院的法官由最高法院从获得法官任职资格的人选中指名。政府机关必须根据最高法院的指名任命，行政机关不能对法官实施惩戒。而且，法院工作人员的任命由各级法院根据最高法院制定的规则具体实施， 法院工作人员属于国家特别公务员，不属于国家人事部门管辖。而我国与此不同，地方各级法院在人事制度上都依附于地方各级政府与人事部门。依照法律规定，不仅司法机关的司法行政职务由各级权力机关选举、委任和罢免，而且司法人员也由地方各级权力机关任免。在这种体制下，地方司法机关显然无力抗衡地方政府的权力干预，其结果不仅使司法机关整体失去了应有的独立性，而且还导致了司法权的地方化。法院难以实现真正意义上的依法独立审判。因此，改革法院人事管理制度，实现法院系统人事编制独立管理，对于确保法院审判独立具有极其重要的作用和意义。
; （二）法官个体独立的制度保障
; 如前所述，法官独立是审判独立的最终表现。因为，人民法院行使审判权是通过法官的具体审判行为来实现的。法官作为社会生活中的主体具有两面性，一方面他是社会统治秩序的特定维护者，另一方面他同时也是社会生活中的自然人。前者决定了法官的社会组织本质，后者则决定了法官的个性自然本质。法官的社会组织本质和个性自然本质构成了法官这一特定社会角色的双重人格特征。[4]（Ｐ176）作为社会统治秩序的维护者，法官理应排除干扰，秉公执法，独立行使职权，完成社会对其秩序维护者的期望。然而，作为普通社会成员的法官，其行为必然要受到来自社会诸多方面，有时甚至是权威方面的因素的影响。如果社会不为法官独立执法提供必要的保障措施以抵御外界不当因素的侵扰，“审判独立”也就无法实现。因此，要使“法官独立”从理论形态转化为现实形态就必须建立相应的制度保障。
; 1. 法官的任职资格保障。法官独立需要其具有做出独立判断的经验和智慧，必须精通法学理论和司法审判业务。司法是一项专业性、实践性很强的职业，如果由不合格的人充任，将会因司法裁决质量低劣以及司法腐败和不公，而使司法陷入危机。因此，西方国家历来重视法官的任职资格，对其任职条件往往有很高的要求，法官大多来自资深的律师。与此相反，我国法院往往是各个行业中外行人较为容易进入的机构。在法官法颁布以前，不必说法律专业文凭，基本的法律常识的具备也没有被作为进入法院从事司法工作的先决条件，甚至没有受过任何法律训练的人也可以担任法院的院长、副院长。在这样的现状之下谈法官独立，其情形可想而知。因此， 要实现法官独立，首先必须造就一支高素质的法官队伍，这是保障法官个体独立的前提。因为“独立的司法是离不开一个高素质和有力量的司法群体的，这是抗衡其他社会力量的前提条件，否则所谓独立云云，充其量只是舞台的道具，看起来煞有介事，在实际生活中却兑不了现。”[5]（Ｐ214）自2002年起，国家开始实施的司法统一考试，应当说已为此迈出了可喜的一步。
; 2.法官的职位保障。法官职位保障，系指法官一经任命，非因法定事由并经法定程序，不得将法官停职、免职、降职、转调或减俸。根据《世界司法独立宣言》（以下简称《宣言》）的规定，法官无论是通过选举产生还是任命产生，均应保证其任期至法定退休年龄或该职位任期终止之时。为确保法官的任职期限不被任意地缩短，并防止终身任职名存实亡，许多国家还规定法官之任期应由法律加以保障，而不得作对其不利的变更。同时《宣言》还规定，除非遵守正常的调任制度，否则不得在未经某一法官同意的情况下，将其从一个法院调动至另一个法院。此外《宣言》还规定，对法官实施惩戒和免职的程序一旦提起，即应由法院或一个由法官多数并由司法机关选择的委员会审判，即使对法官的免职权最终授权给立法机关通过弹劾方式行使，该机关也应以法院或委员会的建议为根据，从而排除行政机关参与对法官惩戒问题的裁决。为保证裁决的公正性，《宣言》规定，对法官的惩戒程序一经提起，即应依照公正程序而进行，给予受控法官以获得公正听审的机会。
; 当然，要使法官的职位保障真正得以落实，必须改革现有的法官任命制度，实行高度集中的任命体制。在西方国家，法官的产生方式大多采用任命制，即由国家立法机关或最高行政机关任命。如英国身兼立法、行政、司法三方面职务的大法官，由首相提名，国王任命。治安法官由大法官任命。具体就我国而言，我们认为最高人民法院院长应由国家主席提名，全国人大选举产生。最高法院的副院长、庭长及其他法官，由最高人民法院院长提名，全国人大常委会任命。高级法院院长应由最高法院提名，全国人大常委会任命。高级法院的其他法官以及下级法院的法官，均应由高级人民法院院长提名，省人大常委会任命。当然，上述作法还有待我国政治体制的相应变革以及宪法、法律的修改。
; 3.法官的生活保障。较高的工资以及优厚的福利和退休金，既可以增强司法职业的吸引力，吸收大量的优秀法律人才，从而确保法官任用制度的实施，又可以使法官过上比较富裕的生活以免后顾之忧，从而使其保持客观公正和独立的地位。《世界司法独立宣言》要求：“法官的薪金和退休金应该得到充分的保障，以与他的地位尊严和职务责任相适应，同时还应随物价的增长而加以适当的调整。”此外，《宣言》还要求：“法官的薪俸在其任职期间不得降低，除非这种降低构成了整个公共经济措施的内在组成部分。”为实现上述要求，各国一般都采取不同的措施来确保法官薪俸的增长，有的国家还确立了法官最低工资标准。法官生活保障制度的确立，为法官依法独立审判，排除外界干扰提供了良好的物质保障。近年来，我国许多优秀的法官纷纷离开法院转而从事律师工作，以及许多法官在退休后从事律师工作的现状无不与法院薪俸不高，生活保障不足相关联。而这些人从事律师工作，在某种程度上又加剧了司法的不公。他们利用自己曾在法院工作的各种关系进而影响法官的裁判。如果法官生活待遇优厚，优秀的法官就不可能离开法院而从事律师工作。我们的法律也就可以明令禁止，退休后的法官不得再从事律师职业。