2018检察机关在民事行政诉讼中的法律监督现状研究

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　　一、我国现阶段民事行政诉讼检察的立法现状及实施状况
　　1、立法现状：由于宪法将检察机关定位为法律监督机关，相应地，我国民事诉讼法第14条、行政诉讼法第10条规定，人民检察院有权对民事审判、行政诉讼实行法律监督。并于民事诉讼法第185条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：（一）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（二）原判决、裁定适用法律确有错误的；（三）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（四）审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”行政诉讼法第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”
　　2、实施状况：自十年前行政诉讼法和民事诉讼法相继颁布实施以来，为切实履行法定的民事行政检察监督职责，高检院先后公布了一系列司法解释，各级人民检察院做了大量的基础建设工作，民事行政检察工作已经成为人民检察院诉讼监督工作的重要组成部分。2001年9月30日高检院制定公布《人民检察院民事行政抗诉案件的办案规则》，这是检察机关加强民事行政检察工作规范化建设的一个重要的文件。“倡导的执法理念是：立足审判监督、维护司法公正和司法权威、讲求司法效益、依法开展监督工作，并对检察机关调查取证责任及抗诉条件作出了具体规定。然而这只是高检院单方就目前法律明确规定的抗诉检察监督权的办案规则，但民事行政检察制度基本理论内涵是国家两大司法机关之间的权力制衡，立法的简略、不完善必然导致司法实务的磨擦。从法院系统的整体层面上来讲，普遍地不习惯接受来自检察机关的民事抗诉，甚至于对民事抗诉怀有强烈的抵触情绪。一些法院对检察员提出抗诉的案件采取消极拖延，长期不开庭审理，拒绝检察员查阅审判卷宗等，有的法院甚至驳回检察院的抗诉。例如桂林市县两极法院自1999年9月以来，对检察院抗诉的20件民事行政安家爱你作了如下处理：2件维持原判，18件驳回抗诉，其中3件未经开庭审理直接驳回抗诉，严重违反了法律的规定。在北京基层检察院一份向本级人大常委会汇报材料中提到”2000年以来每年提起抗诉3件，通过我们的努力至今已获改判2件“。可见民事行政检察监督力度。
　　如果说上述做法尚属地方法院所为的话，其影响也只是局部的或者说是个案，而来自最高人民法院的声音却影响了全国，抑或正是由于最高法院的默许或者鼓励，地方法院才有了上述作为。近年来，最高人民法院在其批复中，数次单方面就涉及检法两家的民事检察监督的范围作出重重限制。据不完全统计，最高人民法院的有关批复包括：（1）1995年8月10日，《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》。（2）1995年10月6日，《最高人民法院关于人民检察院提出抗诉按照审判监督程序再审维持原裁判的民事、经济、行政案件再次提出抗诉应否受理问题的批复》，称此类抗诉只能由原提出抗诉的检察院的上级检察院提出抗诉的，法院才予受理，提高了抗诉检察院的级别。（3）1996年8月8日，《最高人民法院关于检察机关对先予执行的民事裁定提出抗诉人民法院应当如何审理的批复》，称检察院的监督为“事后监督”，法院对此类抗诉予以退回。（4）1996年8月13日，《最高人民法院关于在破产程序中当事人或人民检察院对人民法院作出的债权人优先受偿的裁定申请再审或抗诉应如何处理问题的批复》，称法院对此类抗诉不予受理。（5）1999年1月26日，《最高人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》，该批复作缩小解释，称检察院的此类抗诉“于法无据”法院不予受理。（6）1999年6月30日，《最高人民法院研究室关于人民法院不受理人民检察院就移送管辖裁定提出抗诉的答复》。（7）2000年6月30日，《最高人民法院关于人民检察院对撤销仲裁裁决的民事裁定提出抗诉人民法院应如何处理问题的批复》，称“检察机关对发生法律效力的撤销仲裁裁决的民事裁定提起抗诉，没有法律依据，人民法院不予受理。”（8）2000年6月30日，《最高人民法院关于如何处理人民检察院提出暂缓执行建议问题的批复》，称“人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。”
　　由此可见，虽然依据法律规定，检察机关对法院审理的民事、行政案件实行法律监督，近年来检察机关虽然在这方面做出了种种努力，但效果并不尽人意。
　　二、我国关于检察机关监督民事行政诉讼的争论
　　民事行政检察监督一直是民事诉讼和行政诉讼法学中最有争议的问题，由于近年来检察机关强化了民事检察监督，因此，民事检察监督又成为理论界所关注的重要问题。形成以法院为主的限制或取消民事（行政）检察制度以及以检察机关为主的加强民事检察监督制度的两种截然不同的主张。
　　1、主张限制和取消检察机关对民事行政诉讼监督职能的观点
　　近年来，不少学者和法律工作者在报刊发表文章，提出民事行政诉讼的检察监督不宜强化，应该加以限制乃至取消，主要理由有三：
　　一是民事和行政案件的事实和法律的不确定性，导致案件处理的不确定性，使得民事诉讼和行政诉讼中的“错案”难以确定。因此，把存在不确定性的或者说可以有多种处理结果的案件作为“错案”进行抗诉是不合理的。
　　二是法院应该独立行使审判权。审判权应该具有终局性。检察院对法院的民事和行政审判活动实施法律监督，是以检察权（或监督权）对法院的审判权进行干预，目的是通过这种干预影响法院的裁判。
　　三是在民事诉讼和行政诉讼中，原被告双方的地位是平等的。法院与原被告之间，形成一个等腰三角形的结构模式，在这种情况下，检察院以监督者的身份参与诉讼，必然要支持一方，来对抗另一方。不管是支持原告一方，还是被告一方，都将打破诉讼双方当事人之间的平等格局。
　　还有一种观点主张在现阶段，保留民事检察监督是必要的，但应限制检察机关进行民行检察监督的期限和范围。认为检察机关对审判的监督权应主要放在法官个人是否有徇私舞弊、枉法裁判及违反法定程序进行裁判等违法违纪的行为上，若发现民事案件中有此类现象的，检察机关应行使抗诉权，启动再审程序，并建议有关部门对法官进行必要的惩戒；若认为法官的行为已构成犯罪的，可以依法行使国家赋予的公诉权。对法官依正常审判程序作出的裁判应尽可能不进行抗诉，因为法官对事实的认定，对法律的理解和适用属于法官独立审判权的范畴，不应作为主要的监督对象，且检察机关没有审判权也缺乏民事审判经验，由其判断法院民事审判结果的正确与否也是不妥当的。
　　2、主张加强检察机关民事行政法律监督的观点
　　另外一些观点则主张应该“坚定不移地坚持和发展民事行政诉讼检察监督制度”他们认为，我国民事行政诉讼检察监督制度的基础，是人民代表大会制度。必须从我国的国情出发，在我国的政治法律的总体框架之下看待检察机关对审判机关进行的民行法律监督，而且应加强和完善检察机关的民行法律监督。主要理由是：
　　一是权力的行使需要进行监督，是最基本的法理，也是国家权力制衡的原因所在。“绝对的权力等于绝对的腐败”。即不受监督的权力等于绝对的腐败。
　　二是人民法院依法独立行使审判权，是我国宪法规定的原则。人民检察院依法独立行使检察权，也是我国宪法规定的原则俄国家权力这样配置的基本原理，就是通过对审判权和检察权的相互制约，防止审判机关和检察机关滥用权力，以更好地保护公民、法人的合法权益。
　　三是审判独立并不意味着不能对审判权进行监督，以审判独立为理由排斥任何行政机关、团体的监督，违背法律规定，不符合中国国情。
　　四是一个案件固然不能只有一种唯一的正确判决，但是，决不能因此而得出民事案件在事实认定和法律适用上法官不会判错案，法院不会有错案的论断。
　　五是当事人在诉讼中的平等地位，并不因为检察院的抗诉而发生变化。检察官不是一方当事人，也不是裁判者，检察机关只是作为国家法律监督机关提起诉讼。
　　六是检察机关对法院的民事和行政审判活动进行监督，非独中国而然。在当今世界，检察机关监督民行审判，有苏俄模式、法国模式、德日模式四种类型。检察机关或者是作为国家法律监督者或者是作为公共利益代表；既有权提起诉讼，也有权在任何阶段参与诉讼；对于法院的判决，检察机关既可以对一审判决提出抗诉，也可以对发生法律效力的判决提出抗诉。与国外的有关规定相比，“我国立法对民事行政检察监督制度的规定不是太宽，而是太窄”，因为我国检察机关作为法律监督机关目前职能对法院已经发生法律效力的裁决提出抗诉，因此，“应当大大加强，才能符合世界立法的潮流”。
　　三、检察机关民事行政诉讼监督与审判独立的冲突
　　随着公众对民事审判中法院裁判不公现象日益不满和对司法公正的呼唤，检察机关加强了民行检察工作的力度，而与其相伴的是司法独立（主要是审判独立）的观念得到了学界的普遍认同，对民事诉讼本质及其构架研究的深入使“当事人主义诉讼模式”得到了更多人的认可。这两种趋势相互交织使得审判权和检察权隐含的冲突全面凸显和紧张，有时甚至非常尖锐。田超奇在《民事检察监督对象初探》一文中认为：“究其原因，是我国在设计检察监督制度时照搬了前苏联的模式，没有认真考察审判权运作的规律，把法院审判活动作为检察监督的主要对象，试图通过检察院的监督制约审判权，达到司法公正，使检察监督从一开始就肩负起了‘不可能完成的任务’，结果是该监督的不到位，不该由其担负的职责仍无法完成。要改变此种局面，避免检察权与审判权的冲突，更好的实现司法公正，我国的民事检察监督制度必须‘转变观念，明确对象，切中要害，’即放弃检察监督主要是监督法院审判活动的传统观念，将民事检察监督的对象明确为涉及国家、社会公共利益民事诉讼中当事人的诉讼行为……”该文认为：“我国的检察监督制度是借鉴前苏联而设立的，在宪法体制上检察院和法院是平行的司法机关，那么实践中‘检察机关有监督的权力，审判机关有接受监督的义务’的单向度监督与被监督关系应该说已经违反了宪法的规定，因为平权的机关至少是可以互相制约的，断言‘检察权与审判权是制约与被制约的关系’隐含着检察机关高于审判机关之意，必然引起审判机关的反感，产生冲突也就在所难免了。”
　　1、审判独立的含义
　　审判独立是一项为现代国家普遍承认和确立的基本法律准则。它经历了从政治思想原则到宪法原则，再到司法审判活动准则的演变过程。作为一项宪法原则，它调整着国家司法审判机关与立法、行政机关等其他职能部门的关系，确认司法审判权的专属性和独立性，是现代法制的基石和法院组织制度的基础；作为一项司法审判活动准则，它确保法院审判权的公正行使，防止法官的审判活动受到来自外在的不当干预、影响和控制，使法院的司法审判真正成为公民维护自身利益的最重要，也是最后一道屏障。可以说，没有审判独立，就没有现代意义上的司法审判制度。审判独立的含义，包括两方面：一是基于审判的权力方面的理解，就是“审判权独立”，在国家权力结构中，居于不依赖也不受行政权、立法权干预的独立地位。强调国家权力的分力和分工，审判权只能由法院行使，其他任何机关不得行使。二是从审判的裁判方面来理解，就是“法官独立”。在诉讼中，法官审核证据，认定事实，适用法律，作出裁判，仅依照法律规定，独立自主地进行，不受任何其他国家机关、社会团体的干预和影响。美国法学家亨利。米斯指出：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。……法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们就不再是法院了。”在我国传统封建专制体制下，司法权与行政权是合而为一的，司法活动只是行政权的组成部分而已。县官就是法官，既是裁判者又是执行者、行政管理者。我国现行宪法及民事诉讼法规定，法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，具有相对独立的地位。就法官而言，法官严守中立。他们虽是代表国家和人民维护宪法和法律的尊严，严格依法审判，但他们在每一具体案件上，超然于原告和被告之上，不偏袒任何一方。
　　2、审判独立的内在价值
　　关于审判独立的内在价值，我们可以从以下几个方面来理解：第一，从政治方面看，审判独立是人类社会从专制政体走向民主政体的历史过程，在国家机关设置及其权力配置时必须坚持的一项重要原则。它是贯彻和实施国家管理活动中的分权原则的必要手段。从权力运行及行使的方式和特点来看，审判独立能够对其他政府权力的行使形成有效的制约，从而避免集权与专制的再生。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠在其著名的《论法的精神》中指出：“如果司法权不与立法权分立，自由也就不存在了。如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。……在土耳其，这三种权力集中于苏丹一人身上，所以可怖的暴政统治着一切”。这段名言精辟地说明了司法独立的必要性和重要意义，尤其是强调司法独立是对公民生命、自由的重大保障。第二，从依法治国方面看，坚持审判独立的结果是使司法权与行政权分立，使得法律由国家权力的附庸变成控制国家权力、国家生活和社会生活重要活动的独立规范体系，为法治社会的建立和发展奠定了坚实的基础，从而使以权力为中心的社会向以尊重、保护广大民众个人自由与权力为依托的法治社会过渡。第三，从司法公正方面看，在现代法治社会中，社会公平和正义是法治国家所追求的理想和目标。在法治国家的架构下，司法是实现法治的重要环节，司法公正便是走向社会正义与公平的桥梁。因此，司法公正是司法的崇高目标，是全部司法活动所要追寻的最高价值取向，审判独立是引导和保障司法公正的途径和手段。从中外各国数百年社会发展正反两方面的经验来看，审判独立不仅是实现司法公正不可缺少的基本条件和手段，而且是实行法治的必要条件。没有审判独立，司法公正就将失去依托，司法公正离不开审判独立。司法公正和审判独立可谓目的和手段的关系，二者之间存在着高度的依存关系，审判独立本身隐含着司法公正这一目标；司法公正的实现必须依赖于审判独立，而审判独立为司法公正的实现提供了前提条件。