2018中国直选制度发展的战略构想

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　　一位哲学和社会学家为了建构中国的社会理论，曾“带着中国问题进入西方问题再返回中国问题”;[2].;本书试图遵循的也是这一思路。为了探究中国直选制的发展问题，本书前面基本上是“带着中国问题进入别国问题”，现在则要“返回中国问题”，对中国直接选举制的发展作一战略性的思考。
　　第一节;发展战略问题的提出
　　在西方国家，直选权似乎从来就不是什幺问题，人们长期主要为普遍选举权而奋斗不已。在中国，恰好相反，普选权早已不成问题，至今还没有完全解决的是公民对于中高层人民代表的直选权问题。其症结何在又出路何在呢？
　　建国以前中国的直选制尝试就主要局限于县乡一级，省级和全国层级的民意代表一般很难做到这一点。即便形式上做到了，实际上也不是真正意义上的直接选举。关于中国现代意义上的选举，我们最早可以追溯到清末各省谘议局选举。当时不仅选民资格限制非常严格，而且选民只能直接选举复选人，再由复选人选举省谘议局议员，显然该选举是间接选举。;[3];1912年底，民国政府举行了第一届国会众议院选举。该选举也有很严格的选民资格限制，并实行间接选举。各省先以各县为初选区共选出50倍于本省名额的初选当选人，再由这些当选人分别在省内8个以下的复选区中互选产生本省派往众议院的议员。;[4];1919年和1925年两部宪法草案都曾对国会议员的直接选举加以规定，;[5];但它们并没有真正实施。1931年南京国民政府举行了让各省社会职业团体和政党组织（国民党）选出国民会议议员的活动。;[6];1936年，国民大会中665名区域代表虽由选民普遍、直接选举产生，但这一直接选举完全是在国民党的操纵之下进行的，且这些代表选出后直到1946年才得以参加国民制宪大会。1947年，行宪国民大会中有2141名区域代表也是由各县、市和设治局选民直接选举产生，然而这种直选遭到了共产党等一些进步组织以及广大选民的抵制，且同样是在国民党等党派幕后交易和控制下进行的，因而必然徒具形式。;[7];显然，落后的国情加上专制的政权以及长期的战乱都使得旧中国高层代表的直选制一拖再拖，只是在严重的政治危机下才勉强走走过场，因而根本不可能有实质性的稳步发展。
　　新中国建立前革命政权的直接选举同样不能摆脱落后国情的影响，仅在比较有限的层级上得以实施。《苏维埃暂行选举法》曾规定，市和乡的苏维埃代表由选民直接选举，区、县、省和全国苏维埃的代表由下一级苏维埃选举，属间接选举。;[8];只是在抗战时期和解放战争时期，陕甘宁边区的选举条例及宪法原则才明确规定人民可以普遍、直接、平等、无记名地选举各级代表，且可以公平竞选。其直选范围是陕甘宁边区政府下的各级代表，虽然并不是全国人民代表，但是应当充分肯定的是，在当时的历史条件下，能做到像陕甘宁边区那样类似于一个省的范围又真正民主的直接选举实属不易。;[9];其实，当时其它一些革命根据地也实行了同样民主的直接选举制。
　　建国以后，应当说，中国的主要领导人能够认识到直选制对新民主政权的价值，但正如第二章所分析的那样，他们当时主要是考虑到中国客观国情的限制，才主张逐步发展直接选举制。后来主要是由于“左”倾错误的影响，因此，他们对于何时实现又如何分步实施等问题一直没有制定具体的战略性发展规划。直到1979年，中国拨乱反正后，才决定将人民代表的直接选举层级扩大到县一级。1987年，邓小平根据中国国情，并从长远发展战略的高度明确指出：“像我们这样一个大国，人口这幺多，地区之间又不平衡，还有这幺多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行”：“现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”：“即使搞普选（即高层直选-笔者注）也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。我向一位外国客人讲过，大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”。[10]
　　邓小平的上述表示实际上是中国最高领导人首次对未来如何实现全国人民代表直接选举制的一种战略性构想。这一构想主要有三点内容：第一，中国1987年前后还不具备实现全国中高层人民代表直接选举制的条件；第二，要完全实现中高层人民代表直选制，要有一个逐步的过渡期，不能一步到位；第三，完全实现全国人民代表直选制要放到21世纪，大致是21世纪30-50年代。但是，对于如何分步实现中高层特别是全国人大代表的直接选举问题，他并没有给我们像“三步走”经济发展战略那样明确而具体的回答。
　　其实，回过头来看，中国90年代初就已基本具备将人大代表直选制向地级市层级推进的条件。当时，我们的国民生产总值已比1980年翻了一番，人民群众基本解决了温饱问题，公民的文化水平也得到很大的提高，文盲率仅为21%.1989年公民的整体政治文化素质评分为3.3，这离国际上民主政体有效运行所要求的5.5分标准还相差较大，的确不太适应有效推行高层代表直选制的要求，;[11];但并不影响直选制向地级市推进，况且当时城市公民的政治素质分已达4.9;，;[12];城市完全可以在直选制层级的提高方面先行一步。然而，中国长期缺乏直选制发展的具体规划，致使这一进程只能被延缓。
　　随着改革开放的进一步推进，90年代以后中国社会的经济、政治及文化等领域又发生了巨大的变化。特别是进入21世纪后，中国更加具备把直接选举向上推进的各项条件：
　　第一，中国大陆地区的国民经济已经发展成为商品经济有很大比重的混合经济形态，社会主义市场经济体制也已初步建立起来，国民经济和社会文化事业都有很大的发展。2000年，中国国内生产总值已达89404亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到6280元和2253元，扣除价格因素影响，实际增长6.4%和2.1%.全国基本普及九年义务教育通过验收的人口地区覆盖率达到85%，青壮年文盲率下降到5%以下。高等教育管理体制改革取得重大进展。普通高校招生221万人，比上年增加61万人。广播、电视人口综合覆盖率分别达到92.1%和93.4%.;[13]
　　第二，中国大陆地区人民内部各主要政治主体之间，虽然因为经济社会转型和发展而出现一些前所未有的甚至有时还可能是较为激烈的矛盾或冲突，但一般都能在改革、发展、稳定等最基本的一些问题上达成共识和一致，都很珍惜来之不易的稳定发展的大好环境，都愿意用民主与和平的方式来解决争端。特别是共产党领导的多党合作制已经得到较好地恢复和发展，能够在县乡直接选举过程中有效发挥组织、动员和协调作用。此外，宪法和选举法等相关法律体系也已较为完善地建立起来，对我们的直接选举活动已经发挥了很好的保障作用。
　　第三，在直选制本身的历史发展方面，农村乡镇人大代表的直接选举制已运行45年，县级直接选举制也运行了20多年，在有下辖区的一些城市，区级直选制也已推行了45年。这自然为实行更高层级人大代表的直接选举制打下了坚实的基础。
　　第四，改革开放后，随着经济、文化水平的提高，中国公民，特别是农村公民的利益意识已大为增强，有的通过直接选举人民代表实现和维护他们自身利益与意志的要求甚至比城市公民还更加强烈。10年来农村基层自治组织选举和县乡人大代表选举的实践可以充分证明这一点。
　　此外，中国还具备了向中高层直选推进的其它条件：中国正处于国际和平和国内政治稳定时期，安全条件较好；中国大陆虽然地域辽阔，人口众多，山地面积大，但科技、交通和通讯也已有飞速发展，特别是通讯业的发展更为迅速可观。2000年，我国的固定电话网和移动电话网规模均位居世界第二。这些能够克服直选的自然障碍和技术障碍。并且，中国综合国力已经大为增强，能为更高层级的直选提供充分的经费、物质和设施保障。
　　上述分析可见，中国直选制发展确实已经具备向上推进的一些有利条件，但直选制发展的艰难历史也要求我们必须清醒地看到，我们还面对和克服一些现实的困难。其中一个最主要的困难就是，因深受传统政治文化影响以及因对选举研究不够而存在的诸多观念误区问题。这些观念误区在特定的历史条件下可能还会起着相当大的阻碍作用。前面已经探讨过一个误区，即只有等各种社会条件均较为完备时才可以实行中高层直选制。下面则主要对其它几种观念误区稍作分析，以破除它们的不良影响。
　　误区之一是“选举选举多此一举”、“选举选举上面选举”。这种错误思想一者反映了中国传统专制政治文化（含荐举、察举和科举等中国传统选举文化）的影响，同时也反映了在这种思想支配下选举中的走过场现象。它看不到选举的价值所在，自然更看不到我们第一章所论述的直接选举的意义。在普通公民中，它往往具体表现为怕麻烦，参选热情不够；在一些政治领导者那里，它则表现为习惯于自上而下的选拔和任命制，而不习惯于自下而上的民主选举制，并且在他们看来选举都仅具有形式意义，因而他们也视选举为“麻烦事”。这种选举观，特别是一些领导者的这种选举观对直接选举制的发展十分不利。
　　误区之二是直接选举会妨碍党管干部原则的贯彻，并因难以控制而会引发政治不稳定，尤其可能激化中国的民族和宗教等矛盾和冲突。人们习惯于过去任命式的党管干部模式，所以就认为让普通选民参与抉择干部的直接选举制会妨碍党管干部原则的贯彻，不利于党的组织领导的实现，从而影响共产党执政地位的稳定；也担心直接选举会受宗教和民族矛盾等因素的冲击，并进而可能引发这些方面的严重冲突，导致社会不稳定。其实不然。过去以任命式为主的党管干部模式曾有过历史合理性，但随着社会主义民主政治建设的发展，它必须转变为以民主选举式为主，即执政党主要通过法定的选举方式向国家机关选派主要领导干部和人民代表。在这种条件下，只要执政党真正代表各族各界人民的利益，制定的政策为各族各界人民所拥护，并掌握前述直接选举影响政治稳定的一些规律，利用好直接选举工具，就既可以用民主的办法更主动地化解各种矛盾和冲突，同时也能选出党和各族各界人民都比较满意的合格人选，增强执政党的代表性，更好地实现党管干部原则，更持久地保持共产党执政地位的稳定和整个社会秩序的稳定。其实，多年以来中国县乡人大代表和基层自治组织的直接选举在总体上的成功运作应能打消这方面的担忧和疑虑。
　　误区之三是直接选举会出现贿选等腐败现象。确实，贿选等腐败现象在任何实行直接选举制的地方都难以完全避免，但参选选民众多又真正规制严格的公开竞争式直接选举出现贿选等腐败问题的可能性却少得多，即便出现也易于被揭露和惩办，毕竟竞争各方就是最得力的监督主体。相反，过去我们习惯的任命制或间接选举因为拥有决定权的人数较少，又很难完全做到公开公平竞争，反倒容易出现买官卖官等严重的腐败问题。近年来中国腐败问题严重的背后也有这方面的原因。可见真正规范的竞争式直接选举制不仅不会助长腐败，反而可以有效地遏制目前腐败现象的蔓延。
　　正因为上述观念误区的存在，人们对直接选举才要幺是消极冷漠，要幺是恐惧担忧。也正因为如此，一般说来，人们才不会去思考到底何时能够实现它，又如何实现它，以至于中国的直选制发展始终没有战略规划上的指导和约束。这样，即便不为其它因素所干扰，人民代表直选制也不会在条件成熟后及时地向更高层级推进。
　　鉴于此，世纪之交的中国既然已经基本具备将现行直接选举的层级再向上推进一步的条件，那就要抓住时机，尽快果断地推动这一进程。不仅如此，我们此刻还必须制定出既积极大胆而又切实可行的直选制长远发展规划。
　　首先，制定直选制长远发展规划是中国未来20多年或更长时期的历史发展任务所迫切需要的。一方面，中国要实现经济和社会的转型任务，积极应对入世的各种挑战，全面建立比较完善的社会主义市场经济体制；另一方面，又要按“三步走”战略实现中国经济和社会持续、快速和健康的发展。这两大任务都非常艰巨。尤其是体制转型和快速发展往往伴随的是社会矛盾空前增多和尖锐，这就需要社会有更加正常的民主“减压阀”来化解矛盾，实现稳定。同时随着经济文化水平的提高，公民的参政欲望也会随之增强，这就更需要预设制度化的参政方式来满足人们的参政需求。只要能做到民主发展的步骤稳妥、协调，制度配套、合理，就不但不会造成社会动荡，政局不稳，反而能增进社会的稳步发展。否则，如果制度总是滞后，现有制度所能提供的渠道不能满足人们的参政要求，就会造成亨廷顿所言的在发展中国家政治现代化过程中总存在的政治不稳态问题。而如前所述，人们参政最主要的途径就是直接选举，因此，未来中国社会的转型和发展势必都要求我们，现在就要从战略的高度来认真考虑直选制的发展步骤问题。
　　其次，从中国直选制本身未来的发展任务来看，制定长远发展战略也是刻不容缓。我们从县级直选到全国直选还要跨越三个层级，每一次跨越都非常复杂；而且我们的直选制发展的任务还包括在直选层级提高的情况下完善有关直选制度的问题；甚至还可能涉及直选制的对象范围要扩大（直选县长和乡长以及执政党的地方党代表和地方领导）等配套制度建设的问题；更重要的是，推进直接选举制的进步必须不妨碍社会稳定，必须有利于我们社会顺利地转型、过渡和发展。这样，只有制定出长远发展规划，同时又根据某一阶段的实际情况作适当的调整，我们才能胸有成竹地把中国的直选制向更高的层级和更大的范围推进。如果计划周密，措施得力，一切步骤均较为顺畅，我们甚至可能提前实现全国人大代表的直接选举。
　　相反，若不能未雨绸缪，只是消极地等待一切社会条件的完全具备，恐怕即便条件具备了也不能及时地将直选制向更高层级推进，并且即便到了20世纪中叶，也未必能全面实现各级人大代表的直接选举制。尤其是如果不能适时主动推动这一民主化进程，非要等到政治危机十分严重时才被迫进行选举制改革，后果只能不堪设想。我们应该记取一些历史的教训，及早筹划，积极领导和推进直选制的发展进程，以尽快让中高层人民代表的授权直接来源于人民，增强人民政权的代表性和合法性。只有这样，我们才能在更高的水平上坚持和完善共产党的领导，保持政治稳定，促进社会的全面进步。
　　正是基于上述考虑，我们经过全面比较各国直选制的发展经验与教训，再切实结合中国的国情，初步粗略地拟定出未来20-30年“渐进加优先”这一有中国特色的直选制发展战略，并围绕这一战略构思出一个完善直选制的有关计划，还就营造直选制发展的良性社会环境问题提出了一些初步的设想。
　　第二节;渐进加优先-提高直选层级的最优战略
　　中国20多年来的政治体制改革一直走的是渐进之路。渐进之路虽然进程缓慢，但符合社会良性运转和协同共进的要求，对社会的负面影响较小。英国渐进政治发展之路是最好的证明，中国政治改革的效果也能说明这一点。当然，渐进之路的具体走法也会有差异。有的可能是自上而下地走，有的则可能是自下而上地开展。中国现今的机构改革就是自上而下逐层推行的，而中国的直选制发展历史至今则是自下而上逐层推进的，因而未来也很难摆脱这一“路径依赖”。
　　中国直选制发展的未来之路之所以仍将采取渐进方式，除了对历史的“路径依赖”外，还在于广大选民对高层直选的熟悉和适应仍要有一个过程。并且我们认为，更主要的原因在于，未来中国的转型与发展的任务非常艰巨，需要有强大的中央政权的领导和推动。如果立即将直选推进到全国人大代表层级，不但不会因增强了中央政权形式上的合法性而有利于稳定，而且反倒可能导致中央政权对社会的控制力减弱，改变一些势关长远发展的战略与政策，从而影响社会的稳步转型和持续、快速而健康的发展。层层逐步向上推进直选制则可以完全避免这一问题。
　　之所以选择未来20-30年的时间实现全国人大代表普遍的直接选举，这是从中国未来20多年的发展进程和趋势考虑的。我们认为，只要从战略上高度重视它，又能切实贯彻这一战略思想，制定出许多具体的实施步骤、细则和办法，再加上相关配套制度和环境的建设，20-30年的时间是可行的。如果一切顺利，我们就可以像一些经济学家预测20-30年后的经济发展那样，预言中国高层的直选制也将在21世纪20-30年代得以完全实现。
　　同时，中国城乡差别和地区发展不平衡既决定了我们的直选制发展不可能一蹴而就，只能走渐进之路，又决定了我们还必须注意让有条件的地区先走一步。城乡差别和地区发展不平衡使得追求直选制发展的完全同步并不现实。尽管如此，我们并不能因为个别地区不适应新的制度而不允许其它有条件的地区先走一步。改革开放以后，中国在经济改革方面的务实思路就是让一部分人先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕。那幺在直选制发展问题上为什幺仍要固守完全同步发展的观念呢，为什幺不能让那些有条件的地区先走一步呢。如城市和其它相对较发达的地区，还有某些经济文化相对落后而群众对提高直选层级要求强烈且直选制长期推行得较好的地区，这些地方若能先走一步，不仅有利于推动当地的直选制发展和政治民主化建设，而且能为其它后来的地区，如农村和其它较落后的地区，积累丰富的经验。也就是说，先行地区实际上起着试点的作用。由于中国农村的整体发展水平与城市相比大致相差10-15年，因此，我们所设计的直选制发展战略步骤大体让先走与后走之间间隔10年，这一节奏应该是比较合乎实际的。
　　对于让城市地区的直选先走一步这一问题，学术界已有一些论述。如1990年都淦等人就提出，在直辖市和有条件的设区的大城市（如省、自治区首府和国务院批准的较大的市）进行省、市级人大代表的直接选举的试点。一是这些城市条件较好，二是这些城市的人大及其常委会依法拥有部分立法权，选民对他们应能行使直接选举权。;[14];王玉明1993年也曾主张，地级市及以上的人大代表应由城市选出的，可考虑由城市选民直接选出，因为市辖区具有人口集中、交通方便等便于直接选举的特点，首先可考虑将现行《选举法》中关于设区的市的人大代表由下一级人大间接选举产生的规定改为“由县、自治县人民代表大会和市辖区的选民选举产生”;[15];1996年，施有松更具体地分析了大中城市实行直接选举的可行性，他提出：从中国城市与农村及地区之间发展不平衡的特点出发，我们完全可以在部分大中城市扩大直接选举的范围，这是大中城市的民主政治示范、引导作用及相关的条件所决定的：城市不仅在促进经济发展中起着先导作用，而且是促进政治文明发展并最后达到既定目标的先导和示范；城市市民的参与意识较强；城市政治组织比较发达；城市政治信息传播快等。;[16];他们的分析都比较中肯，指出了中国地区发展不平衡条件下城市直选先行的重要性和可能性，但遗憾的是都没有对如何层层推进城市直选先行的问题作总体上的战略性构想。