2018论强化人民监督员制度实效的措施

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　　人民监督员制度的合理性最终取决于它的实效性。从我国人民监督员制度的试点情况和国外相关制度发展的经验来看，要加强人民监督员制度的实效，我们还需要进一步研究如何增强人民监督员表决意见的刚性、合理界定人民监督员监督的范围以及处理好试点工作的有序性与多样性的辩证关系。　　一、进一步提高人民监督员表决意见的刚性
　　日本检察审查会制度曾经面临改变不起诉决定的比例过低的问题，例如在2000年，检察审查会对108件不起诉决定案件作出了应当起诉的裁决或者不起诉裁决不当的裁决，但是，最终提起公诉的只有37件，占34％。人们认为，这种监督的效率太低，巨大的投入与纠错效果不成比例，要求通过改革提高检察审查会裁决的效力，即赋予检察审查会第二次做出的应当起诉的裁决以法律效力。日本的这个教训值得我们注意。
　　在我国，有关人民监督员立法出台以前，人民监督员的表决意见不能具有直接的法律效力，但是，我们可以通过检察机关的内部程序将其表决意见转化为具有法律效力的决定。其实，这种转化就是审查和确认，无论设置多少审查和复核环节都无助于改变人民监督员表决意见的性质。增设审查环节必然削弱人民监督员表决意见的刚性，降低人民监督员制度的实效。因此，我们要尽可能地减少对人民监督员表决意见的再议环节，通过检察长和上级检察院两种主体的确认，赋予人民监督员表决意见以间接的法律效力。
　　有两个具体方案，可以择其一，也可并行。方案一：对于人民监督员以三分之二以上绝对多数票通过的第一次表决意见，检察长应当确认，并指令有关部门执行，无需提交检察委员会决定。方案二：对于人民监督员的第二次表决意见，如无特殊情况，上级检察机关应当批准。
　　对于方案二，有两点需要加以限制：一是第二次表决意见监督的范围应当限于检察委员会作出的维持撤销案件或不起诉的决定。维持逮捕决定的决定属于积极的检察权，其后有审判机关的裁决来监督和制约，不必过度加强人民监督员表决意见的效力。二是第二次表决意见的形成程序应当是，再次召集人民监督员会议，经过进一步了解情况和独立评议之后进行表决。如果表决意见仍为应当立案侦查或起诉的，检察长可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当及时复核，如无特殊情况，应当批准人民监督员的表决意见。检察长在上级检察机关批准后，应当指令有关部门立案侦查或提起公诉，从而使人民监督员的表决意见具有较强的约束力。这项措施减少了原来由上级检察院裁决的程序，通过检察长指令的确认使其获得了法律效力，大大地加强了人民监督员表决意见的刚性。
　　上述两个方案加强了人民监督员监督的效力，对其合理性的质疑主要有两个方面：一是关于人民监督员监督的效力是否过强，客观上形成了人民监督员表决意见具有决定性意义。这并不构成危害或对检察权的实质性威胁，因为人民监督员监督范围是有限的，而且有后续的审判程序来裁决，不会造成严重的消极后果。二是关于错案责任问题。如果最终证明人民监督员的表决意见是错误的，也是可以容忍的，既不必追究人民监督员的责任，也不必追究检察长的责任。我们可以预测，由此引起错案的概率是很低的，不会对检察工作造成明显的影响。相对于通过提高人民监督员表决意见的刚性带来的实效，这属于正当程序的必要代价。
　　效率是社会制度生命力的基础。人民监督员制度的实效关系到该项制度的生死存亡，不能不引起我们的高度注意。在未来的试点工作中，这个问题也将日益突出，我们要认真对待人民监督员制度运行的投入与产出比例问题，做到未雨绸缪，防患于未然。