2018论民行检察改革的进与退

1303969

　　　内容提要：当前，在我国民事、行政诉讼中，保留检察机关的抗诉职能仍具有重要的现实意义。但基于“有错慎纠、适度监督”的指导思想，检察机关提起民事、行政抗诉的职能应当在受案程序、条件、范围等方面予以收缩。同时，由于诉权理论、当事人适格理论、检察理论的不断发展，检察机关应当在民事、行政诉讼中进行适度的职能扩张。　　关键词：职能；收缩；扩张
　　众所周知，现代世界各国的检察机关的职能在总体上仍以刑事诉讼为主，但是检察机关作为国家与社会公共利益的代表，其职能也越来越延伸到民事、行政诉讼领域。其突出的表现就是民事、行政公诉、参诉制度的建立。而在我国，检察机关在民事、行政诉讼中仅有抗诉职能，没有起诉与参诉职能。而且，我国检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能无论是在制度设计上还是在司法实践层面都存在诸多问题。由此，如何改革我国民行检察制度是摆在人们面前的一个重要课题。依笔者之见，我国民行检察制度改革可以采取一进一退的基本思路。所谓“退”是指，基于现实的需要，我国还不能完全取消检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能，但应当在受案范围等方面予以适当收缩。所谓“进”是指，考虑到世界检察制度的发展趋势，在我国很有必要建立民事、行政公诉、参诉制度，以实现检察机关在民事、行政诉讼中的职能扩张。
　　一、民行检察改革中的“退”
　　众所周知，我国检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能的理论依据是检察机关的法律监督职能。应当说，我国法律赋予检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能的出发点是好的。但从最近十几年的实践来看，我国现行民事、行政检察制度已经暴露出诸多问题。其中最突出的问题莫过于检法两家对民事、行政检察监督制度的认识分歧与实践冲突问题。这在一定程度上使我国民事、行政检察监督制度出现步履维艰的局面。因此，对其予以重构已是迫在眉睫。我们认为，民事、行政检察监督改革的基本出路应当是在保留检察机关对民事、行政诉讼的抗诉职能的前提下对检察机关提起抗诉的案件范围等予以适当收缩。
　　（一）保留检察机关提起民事、行政抗诉的现实意义
　　尽管保留检察机关提起民事、行政诉讼抗诉的理由可以列出很多，但笔者认为其中最具有说服力的理由就是其现实意义。近年来，司法不公和司法腐败已成为人们最深恶痛绝的社会丑恶现象之一。在民事、行政诉讼中，金钱案、人情案、关系案等司法腐败现象比较严重，而且呈逐年上升趋势。据统计，在1993年，全国各级检察机关通过对判决、裁定明显不公的民事、行政案件的审查，发现并立案侦查徇私舞弊、索贿受贿的审判人员44人；在1996年，此类案件也仅为237件 264人。而到了1999年，全国检察机关共立案侦查涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪的司法人员高达4592人。因此，如果运用得好，检察机关的抗诉职能还是有用武之地的。据统计，从1991年至2001年7月，全国检察机关受理民事、行政申诉案件41.9万余件，立案审查17.17万余件，向人民法院提出抗诉5.91万余件。人民法院再审审结民事、行政抗诉案件29580件，其中改判、撤销原判发回重审和调解处理23514件，占再审审结总数的 79.5%.[1] 这一方面说明了我国检察机关的民事、行政诉讼法律监督工作已经取得了巨大成绩，对我国的法制建设做出了较大贡献，保留并完善检察机关的民事、行政诉讼法律监督是有积极意义的，并非像某些学者宣称的那样——苏联模式的检察监督理论不值得借鉴。另一方面说明了在我国民事、行政审判活动中，司法不公是客观存在的，并非像某些法院认为的那样，检察机关对民事、行政审判活动予以监督就是存心“找茬”、纯粹“挑刺”，故意与审判机关过不去。近年来，我国审判活动中屡禁不止甚至愈演愈烈的司法不公与司法腐败现象说明仅靠法院自律是难以得到遏制的。虽然说借助外部力量即检察监督未必能从根本上铲除这些司法不公与司法腐败，但是赋予检察院对法院民事、行政审判活动的法律监督权，对确有错误的民事、行政裁判提出抗诉，至少会对人民法院的民事、行政审判活动产生一定的制约作用。这既可以增强办案人员的责任心，防止恣意、专制，提高办案质量，也可以对潜在的腐败分子起到强大的威慑作用，从而在一定程度上遏制司法腐败现象。
　　当前，有不少学者，特别是绝大多数法官总是担心检察监督会影响乃至破坏审判独立。其实，审判独立也好，检察监督也罢，二者都是相对的，审判机关不能借口独立而排斥任何必要的监督，视检察监督为洪水猛兽而对自身存在的司法不公问题遮遮掩掩，检察机关亦不能借口法律监督而不分青红皂白地对所有审判活动横加干涉，而必须限定在一定范围之内。特别是就审判机关而言，应当对检察机关正常的民事、行政诉讼法律监督工作持理解的态度。更何况，从实际情况来看，检察院的抗诉案件数量与法院裁判的纠纷数量相比，是微乎其微的。[2]
　　（二）检察机关提起民事、行政抗诉的限制
　　对失误的裁判发生法律效力后，如果将错就错，继续维持裁判的效力，势必损害法律的严肃性和权威性，影响国家审判机关的威性，侵害当事人的合法权益，不利于维护社会主义法制的统一，有悖于通过司法保护当事人合法权益和实现社会公正这一诉讼制度的根本目的。因此，对已经发生法律效力的错误裁判通过一定的方式、方法予以救济无疑是题中应有之义。为此，我国通过设立审判监督程序赋予检察机关提起民事、行政抗诉的权利，以便对已经发生法律效力的错误裁判予以纠正。这无疑是非常理想的，也为我们传统的价值观念、思维方式所理解与接受。但是，从司法实践来看，我们似乎过分地强调了“实事求是、有错必纠” ，导致“无限申诉、无限再审”的弊端。因此，我们不能将诉讼活动看成是单纯的认识活动，过分追求“客观真实”、“有错必纠”，而置裁判的既判力、程序终结性、诉讼经济原则等诉讼理念于不顾。更何况在司法实践中，对于什么是错案、错案的判断标准到底有哪些，确实是一个非常棘手的问题。实际上，检察机关没有必要也不可能对所有发生法律效力的错误裁判全部予以纠正。这就要求检察机关在提起民事、行政抗诉职能的时候，不能一味强调“纠错”，而应当“慎重”、“适度”行事，在其受案范围等方面予以适当收缩，即体现“有错慎纠、适度监督”的思想。
　　再者，从检察机关在民事、行政诉讼抗诉中的两个工作重心来看，检察机关也没有必要对所有发生错误的生效民事、行政裁判都提起抗诉。第一，基于检察机关的法律监督地位，检察机关在民事、行政抗诉中的工作重心应当是对存在贪污受贿、徇私舞弊或枉法裁判行为的民事、行政诉讼案件进行监督。第二，基于检察机关在本质上是国家利益和社会公共利益的代表身份，检察机关在民事、行政抗诉中的另一个工作重心应当是对于涉及国家利益和社会公共利益的错误生效裁判实施监督。如果是纯粹或主要牵涉公民、法人的私人利益的案件，即便是存在错误，检察机关也没有必要越殂代庖，而应当由诉讼当事人自行决定是否向人民法院提起再审之诉。
　　其实，确立“有错慎纠、适度监督”的指导思想，对检察机关提起民事、行政抗诉职能予以适当收缩，不仅使我国现行民事、行政检察监督中的诸多顽症大为改观，而且能缓解目前检法两家之间的紧张关系，使我国的民事、行政检察制度更趋向务实、理性。例如，按照“有错慎纠、适度监督”的指导思想设计出来的民事、行政检察制度，必然大大降低检察机关实施民事、行政检察监督的案件数量，这一方面可以使检察机关合理配置司法资源，避免过分干预当事人的意思自治，充分体现检察机关公益代表人的角色，另一方面则有利于维护司法裁判的稳定性和终审判决的既判力，强化司法的公信力与权威性，而且与现代诉讼理念相契合。
　　具体说来，检察机关的民事、行政抗诉职能至少应当在以下几个方面予以收缩。
　　首先是严格规定民事、行政抗诉案件的受案程序。一是将检察机关受理民事、行政抗诉案件的来源加以限制，即建议规定诉讼当事人只能就涉及国家、社会公共利益的案件向检察机关提出申诉。如果当事人不服其它民事、行政案件的生效裁判，可以通过赋予诉讼当事人提起再审之诉的权利加以解决。二是规定检察机关对于当事人未经上诉直接申请抗诉的案件不予受理。三是规定当事人申诉不能超过法定的期限，否则，检察机关不予受理。
　　其次是严格规定民事、行政抗诉案件的受案范围。基于前述“有错慎纠、适度监督”的指导思想，我们认为，检察机关提起抗诉的案件范围宜小不宜大。就民事诉讼而言，检察机关只能就下列案件提起抗诉：国有资产流失等有损国家经济利益的案件；严重违背社会主义道德规范和善良风俗的自然人身份方面的案件；环境污染等社会公害案件；对弱势群体的合法权益难以得到保障的案件；有重大社会影响、严重影响市场竞争秩序的经济案件；垄断案件；存在贪污受贿、徇私舞弊或枉法裁判的案件；其他涉及国家利益、社会公共利益的重大民事案件。就行政诉讼而言，检察机关只能就下列案件提起抗诉：涉及国家利益和社会公共利益的重大行政诉讼案件；存在贪污受贿、徇私舞弊或枉法裁判行为的行政诉讼案件；在本地区或全国有重大社会影响的行政诉讼案件；当事人提起再审之诉受到严重干扰且涉及国家利益和社会公共利益或公民、法人或其他组织的利益造成重大损害的行政诉讼案件；涉及人数众多的行政诉讼案件；涉外的行政诉讼案件；特殊情况下，相对人向检察机关提出申诉的行政诉讼案件。
　　最后是严格规定检察机关提起民事、行政抗诉的条件。简单说来就是按照从严原则，对《民事诉讼法》第185条规定的四种情形予以细化。例如，将《民事诉讼法》第185条第1款第3项中的违反法定程序修改为“严重违反法定程序”；对于可抗可不抗以及错误较小、裁判基本正确的案件，检察机关应当不抗；规定检察机关对抗诉后的再审裁判原则上不能按照审判监督程序再行抗诉，特殊情况下，可由最高人民检察院再抗诉一次；等等。检察机关提起行政抗诉的条件可参照民事抗诉的条件。