2018人民法院涉诉信访控制导论

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　　[内容提要]：本文通过分析目前人民法院涉诉信访工作能力，从观念和制度等理论层面研讨信访工作存在的问题，努力找出信访工作的矛盾点、突出部和引导息诉止访的工作嵌入点。简要概述了法院信访工作的内涵、外延、法制及其意义、构架及其方法，从源头控制、总量控制、突发事件控制和内部运作控制的角度，探讨与法院系统审判流程管理并行运转的信访流程管理制度，突出涉诉信访的再审前置性程序效能，提升信访工作在人民法院审判工作中的作用与地位，创新信访控制的社会学理论基础。以此为出发点，将信访工作纳入法院审判管理机制，创设法院审判监督的新渠道和新路子，较为科学地制定出信访控制的几种理论模式，以便于各级人民法院及其信访工作人员在信访实践活动中借鉴和运用。　　[关键词]：涉诉　信访　控制　流程　程序
　　涉诉信访，是指经过人民法院立案受理、开庭审理或强制执行的案件当事人和案件以外的第三人，通过各级国家机关和人民法院信访渠道，采取向有关部门告诉、申诉的方法，要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容的来信来访行为。所谓涉诉信访控制理论，是建立在人民法院审判工作基础之上的，由案件当事人或者案件以外的第三人引起信访程序，有人民法院专门机构最终予以接受告诉申诉内容，并依照有关法律和法规作出处理结论的信访事由等调控处理体系。这种信访事由，必须具有当事人申请事由的合法性、申请内容的正当性、人民法院的专属管辖性、当事人行为的可控制性和法律的补偿性等要素。
　　涉诉信访案件具有以下基本特征：（一）有案件的发生。界定是否属于涉诉信访案件，必须看有没有具体案件的发生，并归属人民法院管辖；（二）有法定事由。申诉和申请再审内容必须依据已经发生的客观事实，在人民法院职权管辖范围之内；（三）有责任主体。即所告诉或者申诉的事项内容，必须有哪个人民法院主管；（四）有明确的请求。信访当事人必须明确要告诉什么，其申诉主张权利的内容和对象是什么；（五）有结果发生。涉诉信访的重要特征就是有结果发生，这个结果包括人民法院的作为或不作为，是否超越职权。单纯向人民法院信访接待部门咨询法律知识和向有关庭室了解案件进展情况，以及上级机关要求查询和督促办理案件，均不构成信访事由的发生。（六）向国家机关提出并由人民法院处理。即必须有来信来访行为，当事人对法官违法犯罪的控告和检举行为，则为非典型意义上的涉诉信访。
　　一、涉诉信访：法制及其意义
　　（一）涉诉信访案件的成因及其观点辑要
　　笔者认为，自中华人民共和国建国以来，我国历史上曾经有过两次十分明显的上访峰值阶段。第一个高峰值发生期是文化大革命结束以后，这个时期法律体系不甚完善，但法制意识已在社会各阶层广泛萌动，人民法院的审判职能作用逐步得到重视。第二个高峰值发生期是进入九十年代，国家政治经济改革进入攻坚阶段。这个时期，由于经济结构调整，社会矛盾加剧，下岗人员增多，以及利益分配不公及贫富差距加大、农村社会群体不稳定等因素，全国各地都有大批信访案件亟待处理，形成明显的社会压力。
　　应当看到，目前信访案件较多的态势，仍属于第二高峰值时期，但是否渡过社会危险期阶段，需要认真加以考证。纵观当前涉诉信访案件形成的原因，综合起来有以下几种观点：1、利益说。持这种观点的人认为，一切权利的取得，都是各种利益再分配的结果，无权利即无利益，而某种利益的取得，则代表了这个利益共同体的社会地位。从目前涉诉信访案件的调研结果看，多数涉诉信访当事人的原初利益，都受到另一利益集团不同程度的损害，其自身利益的实现，必须借助上访并得到上级机关严重关注。利益说从平衡各个阶层的权益视角考察信访工作本身，具有一定的现实意义。2、权利说。持这种观点的人认为，按照我国宪法的有关规定，人民群众有向国家机关反映问题的自由。这种自由在法律的范畴内，任何人都无法加以制止或者利用，不受法律以外的国家机关、企事业部门和个人意志的干涉。法律赋予人民群众有信访的权利，接受信访的单位和部门必须认真及时办理信访案件，并有义务向信访当事人告知处理结果。权利说从法律信仰的角度检索信访工作本身，具有一定的积极意义。3、社会说。持这种观点的人认为，从社会和人的复杂性上说，有社会群体就有不公现象存在，有社会不公就会引起群众信访，这是一个辩证关系。社会是一个包罗万象的复合体，各种利益和权利相互交织，不可能有彻底的公平与正义。作为涉诉信访主体的当事人，在社会矛盾突发过程中，需要将矛盾暂时搁置起来，转而请求上级机关处理，是形成涉诉信访案件居高不下主要原因。这种观点，只是从社会关系的复杂性上，寻找信访案件产生的途径，具有一定的局限性。4、矛盾激化说。持有这种观点的人认为，一切涉诉信访案件的产生，都是审判机关与信访当事人之间，主体对决与矛盾激化的必然结果，审判机关负有不可推卸的责任。
　　（二）涉诉信访案件的现状及其观点辑要
　　1、制度缺失及其评价。
　　例证之一。涉诉信访突出“诉讼”这个根本，否则便无以其基础，因此，法院信访工作人员必须由具有审判资格的法官担任。让没有审判资格的人员审查处理法官承办并且已经生效的案件，具有极大的随意性，也是对法官制度的不负责任，是对法律制度的公然藐视。
　　例证之二。涉诉信访制度应源于对审判工作的内部监督，是对审判工作的前置性、预防性和恢复法律秩序的设计。但现行制度将信访机构设定为法院的内部行政管理部门，这是不妥的。
　　例证之三。考查涉诉信访案件的性质，似应与上诉审法院的职能权力密切相关，上级法院负有不可推卸的责任。这项工作由上诉审法院完成，更具有权威性，也容易让当事人息诉罢访。
　　例证之四。重视审判流程管理而忽视信访流程管理。因为缺乏可供依托的信访程序技术平台，所以日常处理随意性较大，缺少人员回避、时限跟踪、听证的合法性等处理手段，多数信访处理意见如通知书之类，缺乏法律效力等监督效能，对重大突发性事件无有法律明确认可的处置机制和果断办法。
　　2、信任缺失及其评价。
　　例证之一。最高法院在审判实践活动中，随意下发针对某类或特定企业的保护性文件，这些频繁下发的保护性文件看似产生在审判系统之内，而影响力和溯及力则远在审判体制之外。最高法院制定此类文件的初衷，或许是出于对社会稳定的需要，一个时期之内对某个企业采取法律手段进行保护，既体现了国家制度的优越性，也表现出人民法院服务经济大局的要求。但是，最高法院制定实施解释性和保护性文件，绝对不能建立在故意违反具有普遍约束力的法律、司法解释等规范性法律条文的基础上，法律一经制定实施，任何人都必须按照设定的规则内容认真执行，没有人无出其外。以特例形式保护某个企业，既有破坏法律整体之嫌，也造成上行下效，形成很多至今无法破除的地方性司法保护。
　　例证之二。在法院内部全面推行“地方专属管辖”政策。这是人民法院涉诉信访工作体制设计上的一大败笔。地方专属管辖是国家信访部门制定的一项信访管辖原则，但是全部移植到法院内部，则没有考虑到法院涉诉信访工作的特殊性。不少信访当事人在属地管辖的管理框架内，无法解决实质性的问题，致使所涉案件在上、下级法院之间相互推诿扯皮，形成人力、物力资源的普遍浪费。
　　例证之三。司法不公，执法不严，纪律松驰，监管不力等内部存在的各种质量问题，使人民法院的公信力下降，司法权威性和终极性受到严重冲击，直接影响到社会和谐和国家稳定。司法不公既有审判法官主观方面的原因，又有审判体制方面的因素，审判法官不是独立审判的主体，根本不具有不受干涉和独立操作的基本权限，多层级监督管理案件质量，使案件质量管理处于无序混乱状态。
　　（三）涉诉信访法制化及其意义简述
　　涉诉信访关系到人民群众的言论自由和迁徒自由，关系到社会稳定和司法公平、公正和正义价值的实现，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。必须创新理念，拓宽渠道，强基固本，扶正压邪，恢复秩序，才能达到减少涉诉信访案件的目的。
　　1、必须从维护宪法权利的角度保障信访自由。保护公民宪法权利的意义是不言而喻的。宪法是国家一切制度之根本，所有人必须严格遵守，并且不得为政党和其他社会团体之一己私利，而随意变更宪法权利义务，这是宪法作为国家根本大法的神圣地位所决定的。在中国历史上，曾经出现过肆无忌惮破坏宪法的混乱状态，人治代替法制，结果造成国家十年内乱。历史上的惨痛教训告诉我们，只有唯法是举，建立社会主义法治国家，才能真正实现国家秩序好转和社会长治久安。
　　2、必须从规范信访工作的角度保障信访自由。信访制度设计必须遵循宪法原则，即要在宪法框架内考量信访工作指标，防止制度缺陷给信访工作带来不可弥补的损失，有利于国家信访机构、信访当事人就近处理和申诉，加大查处的力度，强化各种行之有效的查处方式，完善信访案件流程管理和终结办法。信访制度设计还必须注重结合法院审判工作的实际，不可脱离实际制定难以操作的规范，防止自已陷入唯信访论的误区。信访考核主要指标不应是上访总量的完全组合，它除了考查一个地区的信访总量外，还应当与案件是否依法查处、案件终结引用的程序、处置信访的手段与结果、社会效果如何等辅助性指标有机地结合起来。信访制度设计应体现党和国家对信访工作的态度，这种态度决定信访指标是否具有人民性和社会性。