2018WTO反倾销协议与法院的司法审查权

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　　倾销（Dumping）是国际贸易中一种经济行为，WTO《关于履行1994年关税与贸易总协定第六条的协议》（简称反倾销协议）将其界定为，“一项产品从一国出口到另一国，该产品的出口价格在正常的贸易过程中，低于出口国旨在本国消费的同类产品的可比价格，也即以低于其正常价值进入另一国的商业”。而反倾销（Anti-dumping）则是一种政府行为，主要是指进口国为了保护本国经济利益或者本国生产企业的利益，采取增加关税等措施对进口国的倾销行为进行限制……
　　从目前国际贸易的情况看，欧美国家对中国众多出口产品和企业采取反倾销措施、征收反倾销税，从各类生活用品到各式各样小商品等等，而这些正是中国企业的“优势产品”。但在中国，反倾销案件却寥寥无几，由于行政部门采取或者不采取反倾销措施而引起司法审查的案件还未出现。我国加入WTO后，国际贸易将急剧增加，如何遵循WTO反倾销协议，确立司法审查的规则体系，充分发挥司法审查在保护本国经济利益和国际贸易自由方面的作用，是一个日趋重要的问题。笔者将在文中着重论述法院的司法审查权问题。
　　WTO反倾销协议第十三条（司法审查）规定：“各成员， 其国内立法包括有关反倾销措施的规定，根据本协议第十一条的内容规定，对最终裁决和复审决定的行政行为可特别要求司法、仲裁或行政法庭或者通过诉讼程序，迅速进行审议，该法庭或诉讼程序应完全独立于负责作出该裁决或复审决定的当局。”WTO 除了在反倾销协议中规定了司法审查，还在补贴与反补贴措施协议第二十三条、服务贸易总协定（GATS）第六条、与贸易有关的知识产权协定（TRIPS）第三十二条、 装船前检验协议第四条中作了大致相同的规定，这些规定主要是源于关贸总协定（GATT）的规定。GATT第十条第3 款（乙）项规定“为了能够特别对于有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正，缔约各国应维持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。这种法庭或程序应独立于负责行政实施的机构之外，而它们的决定，除进口商于规定上诉期间向上级法院或法庭提出申诉之外，应由这些机构予以执行，并作为今后实施的准则；但是，如果这些机构的中央主管机关有充分理由认为它们的决定与法律的既定原则有抵触或与事实不符，它可以采取步骤使这个问题经由另一程序加以检查”。从字面上看，WTO 规定了三个司法审查的主体：司法的、仲裁的、行政的法庭。由于WTO 反倾销协议对司法审查的主体及其司法审查权的规定不是十分明确，有的学者认为，在我国，不应当由法院行使司法审查权，而由其他行政机关对反倾销行为进行最终审议或者由作出反倾销行为的行政机关进行最终审议。
　　笔者认为，这些观点与WTO的司法审查的原则不相符。根据WTO反倾销协议的规定，在我国应当明确法院对反倾销行为（包括作为和不作为）的司法审查权。
　　 WTO反倾销协议没有排斥法院拥有最终司法审查权的原则
　　在任何一个法治国家，法院都拥有对行政行为的最终司法审查权。著名的布莱克法律辞典（Black's Law Dictionary）是这样解释司法审查的概念的：“司法审查是指法院审查政府的另一部门或另一级政府决定的权力。从行政机构向法院提起的上诉，以审查事实认定或法律，或审查两者。也指上诉法院审查初审法院或中级上诉法院的裁决。”布莱克法律辞典的解释，代表了英美法学的普遍认识。王名扬先生认为，“在美国，司法审查是指法院审查国会制定的法律是否符合宪法，以及行政机关的行为是否符合宪法及法律而言”。在英国，司法审查通常是指，公民的权利和利益受到行政机关侵害，请求高等法院根据其对下级法院和行政机关所具有的传统的监督权，对后两者的行为的合法性进行审查。
　　当然，司法审查并不专门指英美法系国家普通法院对行政行为的审查，（在美国，反倾销司法审查案件由国际贸易法院管辖，上诉法院是联邦上诉法院，后者为普通法院），也包括行政法院对行政行为的审查。如德国、法国等欧洲大陆法系国家便是如此。在德国，普通法院不享有任何行政法事务的管辖权（jurisdiction），行政法方面的事务由专门的法院即行政法院（the administrative court）管辖。因此，在德国，司法审查是指行政法院审查行政机关行使的行政权力。在法国，行政法院同样具有司法审查的权力。在欧洲大陆法系国家看来，行政法院是严格意义上的司法机关的一个有机组成部分，他们与其它法院共同地行使国家的司法权。行政法院像普通法院那样，与行政机关是相互独立的。
　　无论是英美法系国家还是欧洲大陆法系国家，法院对行政行为都拥有司法审查权。那么，为什么在西方发达国家主导下产生的WTO 反倾销协议中规定了司法审查三个并列的主体呢？有两个理由可以解释这个问题。一是在有些WTO成员国的宪政体制中， 法院对行政行为不具有司法审查权。对于这些国家的司法审查问题，GATT第十条第3 款（丙）项作了补充的规定，“如于本协议签订之日在缔约国领土内实施的事实上能够对行政行为提供客观公正的检查，即使这个程序不是全部或正式地独立于负责行政实施的机构以外，本款（乙）项的规定，并不要求取消它或替换它。实施这种程序的缔约国如被请求，应向缔约国全体提供有关这种程序的详尽资料，以便缔约国全体决定这种程序是否符合本项规定的要求”。根据该项规定，能够对行政行为进行客观公正的审查的机构，即使不是完全独立于作出行政行为的司法机构，或者在形式上不独立于作出行政行为的机构，也不必然是不合格的主体。这种审查主体和程序是否符合第十条第3款（乙）项的规定，由缔约国全体决定。 这种规定主要是基于缔约国的司法、行政和仲裁体系的不统一。允许在有的国家由独立的行政机构或者仲裁机构过渡性地替代法院作出最终的裁决，有一定的必要性。但这并不意味着在法院拥有司法审查权的国家，可以排除法院对反倾销行为的司法审查权。二是基于WTO 规范的行政行为涉及的行政专业性很强，WTO规定了独立的行政机构的审查程序， 体现了很多国家行政法上行政救济穷尽的原则。WTO 中规定的独立的“行政的法庭”，可以理解为欧洲大陆法系国家的行政法院，还可以被理解为英美法系国家的行政裁判所（the administrative tribunal）。 普通法中的行政裁判所尽管被认为是政府行政部门的组成部分，但享有自己的法律地位。美国行政机关依正式听证程序裁决行政争议时，实质上是一个行政法庭。它们的裁决仍然受普通法院的监督。在这方面美国和英国相同，和欧洲大陆法系国家的行政法院不同。从形式上看，英美法系国家的行政裁判所只具有相对的独立性，但从法律关系上看，完全独立于作出行政决定的机构，并且要接受法院的司法审查。在英美法系国家，法律家们对于WTO有关司法审查规定的主体不作并列的理解， 而是分层次的理解，即反倾销行为涉及的利害关系人可以寻求行政法庭的救济，对行政法庭的裁决不服，可以再寻求法院的司法救济。两者的区别是，行政法庭可以审查行政决定的合理性问题，而法院只能审查合法性的问题；行政法庭的审查是初步的，而法院的审查结论具有最终裁决性质。
　　 在我国法律框架下，应当明确法院对WTO 反倾销行为的司法审查权
　　从严格意义上讲，司法审查是一个宪法学和行政法学的概念。在很多国家，司法审查包括两个方面的内容，一是法院对立法机关的立法行为进行审查，这通常被称为违宪审查；二是法院对行政机关的行政行为进行司法审查（judicial review of administrative action）。 WTO反倾销协议中的司法审查主要是指后者。司法审查是现代民主政治国家的一项重要法律制度，是一国法院对其他国家机关行使公共权力的行为进行审查，救济公民权利的法律制度。我国行政诉讼法确立了法院对具体行政行为的合法性进行审查的基本原则，系统的、完整的司法审查制度随着行政诉讼法的颁布而建立。司法审查制度的运作状况，是一个国家民主制度和人权保障制度发展程度的重要标志。根据我国行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向法院提起行政诉讼。同时，行政诉讼法还规定了行政诉讼的受案范围以及其他提起诉讼的条件。我们在判断反倾销行为是否应当接受法院的司法审查的时候，应当充分考虑我国的司法审查法典即行政诉讼法的规定。
　　（一）反倾销行为是一种具体行政行为。根据WTO 反倾销协议的规定，一国的反倾销主管行政机关接到国内产业的申请后，应当对外国进口产品进行调查，确定国内产业的损害程度，并决定是否对外国产业采取反倾销措施。反倾销的调查程序包括申诉、立案、调查、裁决等。主管行政机关的三种行为可能受到司法审查。一是不发起调查的决定。反倾销调查的发起一般是基于国内声称受到倾销行为损害的产业提出反倾销申请。根据WTO反倾销协议的规定， 反倾销申请应当具备一定的条件，例如，“表示支持申请的国内生产的产量不足国内产业同类产品全部生产量的25％的，则调查不应发起”。二是中止或者终止调查的决定。根据WTO反倾销协议的规定，主管行政机关在调查开始后， 一旦确认没有充分的倾销或者损害证据以证明有理由继续对案件进行调查的，应当驳回申请，并尽速终止调查。三是作出初步行政裁决和最终行政裁决。根据WTO反倾销协议的规定， 主管行政机关在调查的基础上可以作出肯定或者否定有关倾销或者损害的初步行政裁决。在初步裁决的基础上，主管行政机关可以采取临时措施和价格承诺措施。最终行政裁决则是指主管行政机关最终确认进口产品倾销并造成损害而作出征收反倾销税的裁决。这三种行为无论从内容还是从形式上看，都符合具体行政行为的基本特征。