2018法院制度改革刍议

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　　　　司法队伍存在严重腐败，司法缺乏公正，已严重威胁我国的法制建设，引起社会的普遍关注。法院制度改革的第一目标，就是要从制度设置上根除腐败，克服地方保护主义，建立廉洁的司法队伍，使司法机关成为真正维护社会正义的使者。
　　司法腐败也暴露出旧体制下设置的法院制度严重不适应市场经济体制改革的需要、高成本低效率的审判机构和诉讼程序以及低素质的司法官员难以处理市场经济和开放社会与日俱增和日益复杂的纠纷等问题。法院改革的第二目标，就是建立高效率、低成本的诉讼制度，高素质、严约束的法官队伍。
　　一?改革法院体制
　　改革法院体制是为消除地方保护主义，维护国家法律的权威和统一。改革的措施主要是：实行司法辖区与行政辖区分开，中央法院系统与地方法院系统分开。
　　地方保护主义是司法公正的大敌，是造成司法腐败的重要原因。由于实行财政 " 分灶吃饭 " 的包干体制和分税制，各地的经济发展状况和财政收入不同，使各地法院不仅在装备、办公条件、办案经费等方面，而且在工资、福利、职工住房等方面也出现很大差距。这样，法院和法官的经济利益同地区的经济利益连为一体，息息相关。在这种经济利益关系中，地方法官在处理有经济利益的案件和执法判决中，都会有一种地方利益和个人利益的考虑，希望本地当事人胜诉，本地的钱不要被外地拿走。加上有地方党政领导的要求和支持，于是，司法活动中违反法律，滥用职权、偏袒本地人、不作司法协助、甚至枉法裁判等地方保护主义就有其必然性，法院必然沦为保护地方利益的工具。这些情况表明，过去那种地方化的司法体制的设置已完全不适应市场经济的需要。中国的法制在地方保护主义下，法律的公正性几乎丧失。
　　造成这种状况的原因有法院设置上的问题。因为，我国法院设置是完全地方化的，司法辖区与行政区划是完全混在一起的。法院是各级地方政府的一部分，它的名称都称××省法院、××市法院、××县法院。法院的人事任免，法院的一切经费，法官的衣、食、住、行，托儿养老，都系于地方党政手中，法院怎么能够完全置地方利益不顾依法办案呢 ? 如果法院不听地方党政领导的意见，轻则被训斥，重则罢官；在各种权力压力和地方利益的引诱下，即使再好的法官也难刚正不阿。
　　在西方资本主义早期，地方保护主义也曾严重存在。在 13? ～ 15 世纪，征服英国建立中央政权的诺曼底王朝面对各地封建领主划地为牢的司法制度。国王建立王座巡回法庭，适用衡平法，来解决各地的司法分裂和地方保护主义问题，加强了司法的统一。美国在建国初期也曾遇到同样问题，各州存在严重的司法保护主义。联邦政府一方面建立联邦司法系统直接受理一些州际公民之间的纠纷和重要纠纷，另一方面，最高法院运用解释宪法中的联邦贸易条款来克服地方保护主义。
　　可见，要克服司法地方保护主义，必须从我国法院设置的改革入手。改革的措施是将司法辖区与行政辖区分开，打破行政辖区对司法辖区的统辖关系。建立独立于行政的司法管辖系统，建立中央和地方两套司法审判系统。中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院。其经费由中央财政拨付，法官由中央任免。地方审判系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成。地方法院经费由省级财政统一拨款。中央法院系统与地方法院系统实行分权管辖，管辖权划分的大致原则是地方初审法院管辖普通治安、刑事案件，普通民事案件包括婚姻家庭案件，损害赔偿、房屋等不动产案、继承、民间债务纠纷等。土地、山林、水利纠纷由当事人共同所辖的法院管辖。双方当事人都在同一初审法院司法管辖区内的经济合同纠纷案由地方法院管辖，部分行政诉讼案件以及在双方当事人选择的条件下，都可在地方法院诉讼。中央初审法院负责审理政治案件、重大的贪污贿赂案、跨司法辖区的经济合同纠纷、土地山林和水利纠纷、涉外与涉港澳台经济纠纷、重大知识产权纠纷。地方上诉法院受理地方初审法院的上诉案。中央上诉法院受理中央初审法院的上诉案，同时受理某些不服地方初审法院判决的上诉案。如较重大的刑事案件、行政诉讼案件、由当事人选择在地方初审法院审理的案件，上诉人可选择到中央上诉法院。最高法院的职权大致不变。这样，实际上只有三级法院：初审法院、上诉法院和最高法院。中央和地方二个初审法院不存在上下级关系，只存在案件管辖分工。中央初审法院实际上大致管辖的是原中级法院管辖的案件，加上跨地区的经济纠纷案件和其他重要案件。
　　这样的法院设置是为了打乱司法与行政混合的体制，迫使司法管辖与行政管辖脱钩，保证法院的独立。同时又调节了中央与地方的关系，一些跨地区的经济案件和重大复杂案件，实际上都由中央系统的法院管辖。这样有利于解决地方保护主义问题，提高办案质量。同时，也改善了法院系统内部关系，原来的地方法院分省、市 ( 地区 ) 、县法院。虽然法律上没有规定它们有上下级关系，但潜在的上下级关系还是存在的，下级法院会向上级法院汇报工作，上级法院也会对下级法院发号施令或施加影响。改革后的制度就会大大改变这种情况。如地方上诉法院对初审法院的案件发号施令或施加影响的话，当事人上诉可选择中央上诉法院。二?改革审判制度
　　为降低诉讼成本，提高审判效率，保证法官的中立，集中精力审案断案，减少法官腐败的机会，应逐步取消法院内的审判委员会和合议庭，大部分案件实行法官独任审判制，只有对重大复杂的案件才实行合议审判制。法官不负举证责任，不亲自进行审判前的案件调查，集中精力进行坐堂问案。但是，由于中国的公民个人 ( 包括律师 ) 与政府机关和一些单位比往往处于非常劣势和不利的地位，取证非常困难，在这种情况下，经一方当事人申请，法院可就某一证据进行取证。
　　建国以来，法院一直实行合议庭审判和审判委员会制。这在过去法官素质不高的情况下，为保证办案质量起了一定作用。但是，审判委员会和合议庭也存在严重弊端，如审案的定不了案，定案的不审案。这不但会在判断事实、证据和运用法律上带来问题，也模糊了办案的责任，降低了办案人员的责任心。办案人员总认为有领导把关，就不那么尽心负责。审判委员会只从汇报中了解情况，判断定案，实际上一些审判委员会成了木偶 [1] 。审判委员会和合议庭制还为循私说情者广开了门路，现在打官司托人说情成风，一个案子要过这么多人的手，这么多环节，当事人能找到说情的机会就多。如果一个人办案就没有这么多干扰。合议庭和审判委员会制度还大大影响审判效率，提高了诉讼成本。因为案子要几个人审，反复开会讨论，要向审判委员会汇报。人多环节多，互相牵制，浪费时间。
　　在庭审制度上，由于国家主义的影响，法院在审判中占绝对主导地位，不但采用以法官为中心的纠问式审判方式，而且还要求法官对案件亲自取证调查。特别是现在办一些经济案件，法官也要同当事人天南海北借机会跑一通，于是就有了当事人陪吃陪住的事，这不但造成腐败的机会，也使审判效率大大降低，诉讼成本大大增加。所以，我们必须对司法体制和诉讼制度进行一系列改革，以提高诉讼效率和降低诉讼成本。取消审判委员会，把一切审判权交给主审法官，案件办得好坏的责任也都由审案者承担。这必将大大节省法官，减少诉讼环节，缩短诉讼时间 [2] ，从而降低诉讼成本和提高诉讼效率。法官负责制还能促使法官素质的提高。实行独任审判制，由主审法官负责，并取消审判委员会。或许有人会对这种改革提出诘难：中国的法官能胜任吗 ? 笔者认为：
　　第一，中国现在完全有条件挑选一批高素质的法官来担当此任。在十几年的审判实践中，中国已培养出一批有水平、有经验的法官。在实行独任制条件下，我们可以大大减少法官数量，因而可从现有法官中精选一批少而精、高素质的法官。
　　第二，办案是否出错，关键在法官的素质和是不是真正负责，而不在人多。独任制会强化法官的审判责任心，若法官办案有失，责任难逃。据报道，一些地方实行主审法官责任制和错案追究制保证了法官的办案质量 [3] 。
　　第三，过去采取合议庭和审判委员会制度，是在法官素质极低的特定历史条件下，为防止出错不得已的措施。事实证明，这种制度并没有有效地防止冤假错案。相反，照样出了大量的冤假错案。不负责任，办案的不能定案，定案的不具体办案，造成审判脱节。而且一旦出了错案就很难纠正，都是这种审判体制的毛病。如果有了高素质的法官，合议庭、审判委员会就成了高水平审判的束缚和障碍。
　　另外，独任审判制和改变法官调查举证责任、法官只管坐堂问案的改革措施，也是为了节省诉讼费用，降低诉讼成本，提高诉讼效率，它有利于减少法官腐败的机会。
　　根据 1995 年新修改的《刑事诉讼法》，中国正在进行庭审制度的改革。即由过去法官纠问式审判向控辩式方向改变，并由控辩双方当事人承担举证责任。审判由过去的暗箱操作、先定后审，变为公开的、真正由法庭审判和决定案件。但这种改革必须有相应的改革配套措施跟上。这些相应的改革措施包括：
　　 (1) 必须充分保证当事人和律师的调查取证权。保证律师有与公诉机关大体平等的权利和条件参与诉讼。新的《刑事诉讼法》虽然将律师参与诉讼的时间从开庭前 7 天提前至案件移送检察院之时。但实际中，一些地方法院、检察院往往采取不正当的手段限制律师参与诉讼。法院应规定，律师向知情人取证，有关单位和当事人应予以协助。如果有关单位和知情人不予协助时，律师可向法院申请取证的命令，有关单位和公民必须出证，否则以蔑视法院罪名处罚。
　　 (2) 重新考虑检察机关在诉讼制度改革中的角色。现在我国的检察机关在诉讼中既是公诉人又是法律监督者，它在法庭上可以对法庭审理进行监督，具有某种高于法庭的地位，这样，它的地位不可能与辩方的律师地位平等。所谓的抗辩制没有抗辩双方平等的地位就难以真正建立。所以，需要对检察机关的地位、职能和作用进行改革。下文中对此进一步论述。
　　 (3) 强化证人出庭的责任和义务，并建立对证人的保护制度。现在我国法院审判中，多数时候证人都不出庭 [4] 。证人、鉴定人不到庭的作证的主要原因：一是出庭作证的差旅费、误工费由自己承担，证人当然不愿意自己花钱、费时；二是有些人害怕出庭作证遭报复不敢出庭；三是出庭作证，要受双方盘问，有失自己的身份和体面。要真正建立抗辩制，法庭质证是不可缺少的。所以，必须制定证人法强制证人出庭。规定任何对案件知情的公民，如果法院认为必要并传唤时，都必须到庭作证，对不出庭或作伪证者，以蔑视法院罪给予较严的惩罚。还应规定刑事案件中的警察也应到庭作证，就自己的取证接受控辩双方的质证，重要的证据都不得仅以书面方式出示。同时建立保护证人制度，对有可能因出证遭受打击报复、生命和财产安全威胁的证人，应建立特殊的保护制度，以保证他们不因出庭作证而受到任何的损害。还要解决出庭作证人的费用问题，对证人差旅费和误工费应由法院解决。
　　如果没有上述这些改革措施，那么法院由主动式变为被动式的庭审制改革的动机就很令人怀疑了。改革可能被认为法院是在甩包袱，而不是为了更好地保障公民的权利。因为它将使被控方和辩方处于不利的地位。