2018评述美国国际贸易法院对中国木质卧室家具反倾销裁决的司法审查

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　　【内容提要】本文涉及美国商务部在对华木质卧室家具反倾销案裁决中拒绝给予达艺家私单独税率待遇是否合法的问题，分析了美国国际贸易法院对该裁决的司法审查；并对该案的基本案情、法院分析进行了归纳，对其中涉及的主要法律问题作了简要评析。
【摘 要 题】案例分析
【关 键 词】木质卧室家具/反倾销/正当程序/司法审查
【正 文】
; 美国对华木质卧室家具反倾销案涉案金额近10亿美元，是中国入世以来国外对华反倾销涉案金额最高的案件。从2003年12月11日美国商务部发布公告，决定对原产于中国的卧室用木制家具进行反倾销立案调查，到2004年12月28日美商务部对此案的反倾销终裁结果进行修正，历时一年多。
; 2005年8月23日，美国国际贸易法院对达艺家私诉美国商务部一案做出判决，判定在对华木质卧室家具反倾销案中商务部拒绝接受达艺提交证据的做法是不合法的，将此案发回商务部进行重新审查。
; 一、基本案情
; 2003年12月11日美国商务部发布公告，决定对原产于中国的卧室用木制家具进行反倾销立案调查。12月17日，美国商务部正式启动对华木质卧室家具反倾销立案调查。12月30日，美商务部首次向中国商务部和211家中国家具生产商发送“质量和价值”调查问卷（即“QV”调查问卷），要求在2004年1月9日前提交问卷。
; 2004年1月8日，达艺家私有限公司（Decca Hospitality Furnishings LLC）① 虽一直未接到美商务部直接通知，但仍按时提交了“QV”调查问卷。
; 2004年2月2日，美商务部第二次发送基本资料调查问卷②，（即Section A问卷③），要求在2月23日前提交问卷。这次只寄给中国商务部和7家认定属于“强制调查方”的企业，达艺不在这7家企业之内。
; 2004年3月2日，美商务部函告达艺拒绝接受其提交的“QV”调查问卷，并提及“此次拒绝并不阻止达艺在调查中提交附加信息”。2004年6月、7月，达艺分别提交了“QV”调查问卷和证明其为香港公司的有关信息。
; 2004年6月24日，美商务部做出初裁，给予按时提交Section A问卷并能充分证明企业独立性的企业以单独税率待遇，达艺被排除在外。达艺对此不服，故在美国国际贸易法院对商务部做出的反倾销裁决提起诉讼。
; 2005年8月23日，美国国际贸易法院判决认为，美国商务部拒绝接受达艺提交的证据是不合法的。
; 二、法院分析
; 本案的背景是美国将中国视为非市场经济国家（“non-market economy”简称NME），在处理涉及NME的反倾销案件中，美商务部首先假定NME中所有的企业都是受政府控制的，进而将所有由政府控制的企业视为单一实体，因此对于所有政府控制企业都适用同一反倾销税税率（即普遍税率）。美商务部对非市场经济国家并非完全否定企业间的区别，而是允许企业进行反驳，对符合一定条件的企业可给予单独税率待遇，前提是必须证明法律事实上都“不受政府控制”。在实践中，如果企业能证明其是外资所有或者是香港企业（美认为香港的经济贸易是完全独立于中国大陆的），则给予单独税率待遇。达艺公司正是在申请单独税率待遇时，因提交证明自己不受中国政府控制的证据未被美商务部采纳，对商务部做出的反倾销终裁提出异议。
; 本案中双方争议的焦点是美商务部是否不恰当地拒绝了达艺提交的问卷，进而错误地将达艺认定为中国企业，而非中国香港企业，如果商务部的认定缺乏实质性证据支持，则该案件必须发回商务部重审。美国际贸易法院做出发回商务部重申审查的判决主要是基于以下两点原因：一是美商务部没有就达艺公司是否为中国香港企业进行事实审查，因此法院推定达艺为中国香港公司；二是美商务部未能证明已及时向达艺发送Section A问卷，故法院推定商务部没有向达艺发送问卷。基于这两点，法院认定商务部拒绝采纳达艺提交的证据是不符合法律规定的，故发回重申。但同时法院也承认商务部如经过事实调查，在有充分证据的情形下，有权做出“达艺不是中国香港企业，并且已按时向达艺发送Section A问卷”的认定。
; 法院回顾了Transcom v. United States案，其中受诉中国企业未收到商务部调查问卷，没有提交任何证据来反驳“受政府控制”的假定，因此商务部认定该企业为政府控制企业，法院认为根据商务部实体法规定的明确要求，相关企业应该知道在反倾销调查中欲反驳“受政府控制”的假定必须提交相关证据，因此认定商务部的该做法是适当的；但法院接着指出本案中达艺家私在调查期间尽力提交有关证据，因此本案中要解决的焦点问题是“商务部拒绝采纳达艺提交的证据的行为是否适当”，对此商务部从4个方面进行了辩解，而法院也逐一进行了分析。
; 1.关于达艺家私是否为利害关系方④ 的争论　美商务部认为在发放Section A调查问卷时，达艺不是利害关系方，因此不需要向其寄送问卷，理由是商务部一贯假定中华人民共和国境内的所有企业都是由政府控制的，企业在推翻“受政府控制”的假定后才能成为利害关系方。对此法院从3个方面驳斥了商务部的主张：（1）法院认为商务部夸大了“受政府控制”这一假定的结果，该可推翻的假定仅仅创设了一个举证义务，并没有在中国商务部和其境内企业间建立任何实际代理关系。由于中国商务部和境内企业间不存在代理关系，前者没有代表后者接受传票送达的授权，因此仅向前者发送调查问卷，而未向利害关系方提供如何反驳该假定的做法与其规则制定的目的“给予商务部欲获得信息的每一利害关系方以提交信息的要求通知”不符。并且商务部未就如何推翻该假定规定其他方法，所以对该假定做出的上述夸大解释没能为利害方提供有意义的进行反驳的机会，这一假定就毫无根据地成为不需证明的事实，使得假定变得武断任意，显然是不符合法律规定的。（2）法院认为将如何反驳“受政府控制”假定的信息仅送达中国商务部，然后将未收到信息的企业没能提供所要求信息的行为用作证明其受政府控制，该信息获得方式是不合理的，因为如果企业不受政府控制，那它与中国商务部有关系的可能性是最低的，也就不可能从官方获得信息。司法上肯定商务部有权做出以上假定的部分原因是企业自身掌握着反驳受政府控制的最佳信息，因此企业承担该举证责任是合适的，但是本案中商务部没有直接通知企业提供相关信息，这一做法使该假定不符合正当程序的要求。（3）法院通过回顾商务部以往处理该问题的实践发现，商务部在该案中的解释与以往实践不符。商务部引证的裁决中只有3个是完全依赖中国商务部来通知受诉企业回答Section A调查问卷，而在其他裁决中，商务部明确指出其向所有已知方都发送了调查问卷，在至少一起案件中，商务部明确指出判定利害方未按时提交问卷的前提是该利害方已经受到了调查问卷。（4）法院认为商务部在本案中的实践也削弱了其主张，在调查过程中，尽管假定“所有中国境内企业都是受政府控制的”，但商务部仍向有关企业直接寄送了“QV”调查问卷以及强制调查方适用的Section A调查问卷。该实践与将中国商务部视作所有在华企业的代理人的看法不一致，相反这表明在企业提交反驳“受政府控制”的信息之前，商务部已经将这些企业视作不受中国政府控制的合格利害关系方。基于上述分析，法院认为商务部对达艺家私在反倾销调查中的地位认定错误，达艺家私应该属于反倾销法中规定的利害关系方。
; 2.关于通过中国商务部向利害方寄送调查问卷的方式是否可以信赖的争论　美商务部称信赖中国商务部向中国国内利害关系方转寄Section A调查问卷是合理的。理由是中国商务部在其网站上公布的商务部职能之一是“指导协调国外对中国出口商品的反倾销、反补贴、保障措施的应诉及相关工作”。具体说来，商务部称以往的实践证明中国商务部是可信赖的，并且在木质卧室家具案中一些利害方没有直接收到商务部寄送的调查问卷但却提交了答卷，因此信赖中国商务部向国内企业传递信息是合理的。对此法院从以下方面进行分析：（1）法院认为商务部的法律规定商务部有义务向利害关系方寄送请求提供信息的书面通知，虽然这并不要求提供实际的信息请求通知，但是商务部寄送通知的方式必须能被合理地认为相当于提供实际通知。本案中商务部依赖中国政府机关之一的中国商务部来通知利害方，该通知方式不能被合理视作向利害方提供了实际通知。最高法院在Wuchter v. Pizzutti案中认定：“在某一行政机关没有向利害关系方转寄通知的职能时，信赖该机关通知利害方的方式是不合理的”，这一有关传票送达的规则同样适用于域外送达。在Koster V. Automark案中，法院认定：“外国政府在实践中可能由于裁量权的运用有时会履行传票送达职能，但政府的这一行为不是必然性的，而是带有某种不确定性，但是公民享有正当程序的权利不是建立在政府的恩惠或自由裁量权基础上而是需要有力的法律保证”。因此商务部信赖中国政府某一行政机关来提供通知是违背法理的。（2）法院认为商务部不应该任意、反复无常地行使其行政权力，特别是在商务部自己已经明确必须履行的义务时更应该遵守（在中国台湾半导体反倾销案中，商务部阐述了有关调查问卷的相关政策）。这样一来，商务部信赖中国商务部通知国内利害关系方的基础仅仅是后者的“恩惠或自由裁量权”，这是不合法的。行政法的基本原则之一就是行政机关做出最终决定时有自由裁量权但并不是说其有权忽视做出决定过程中的行政程序，也不能任意武断地使用行政程序。本案中中国商务部并没有负责向香港公司转寄信息的义务，而且商务部也未要求中国商务部将Section A调查问卷传送第三方，因此法院认为商务部信赖中国商务部转寄通知信息的行为是不合法的，这种信赖也是不合理的。