2018论析完善我国的反倾销司法审查制度

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　　　　【论文关键词】反倾销；司法审查；WTO
　　【论文摘要】反倾销司法审查制度是WTO体制中贯彻透明度原则的一个非常重要的制度。我国在加入WTO时对这制度作了承诺，并在相应的法规中作了规定。但我国的规定还存在需要进一步完善的地方。本文从宏观和微观两个层面对完善我国的反倾销司法审查制度进行了全面论述。
　　中国加入WTO后面临着诸多方面的法律问题，充分履行我国加入WTO时的承诺是我国政府的一项重要任务。司法审查是WTO体制中的一项根本性制度，在GATF1994第10条，在《中国加入议定书》第2条D段，都有明文规定。按照该制度的规定，涉及国际贸易的大量行政行为均须司法部门本着独立、公平、透明的原则予以审查。WTO《反倾销协定》第13条专门对负责认定倾销及行业损害的“主管机关”(一般属行政机关或行政法庭性质的机构)所作的认定进行司法审查地进行了专门规定。反倾销措施是我国维护公平贸易、保护国内产业免受国外产品不当侵害的重要法律手段。但与此同时，按照WTO《反倾销协定》和《中国加入议定书》的有关规定，这种反倾销的行政措施也属于人民法院的司法审查范围，各有关当事方均有权就对外贸易管理部门所作出的反倾销行政决定向人民法院起诉，请求人民法院审查。《中华人民共和国反倾销条例》和《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《反倾销司法解释》)对这一制度进行了规定。但还存在诸多不足的地方。本文拟从宏观和微观两个层面对完善我国反倾销司法审查制度进行较全面和系统地论述。
　　一、对我国反倾销司法审查制度的宏观剖析及立法建议
　　首先，从立法层次上讲，我国现有的反倾销立法层次不高。
　　从中国的反倾销立法体例来看，中国目前的反倾销立法是以《行政诉讼法》确立的司法审查制度为基础，局限于《对外贸易法》作出的原则规定，然后由国务院依据这个原则规定制定《反倾销条例》。最高人民法院2002年9月l1日出台的《反倾销司法解释》以司法解释的形式对反倾销立法作了进一步补充。《反倾销司法解释》制定的根据是《行政诉讼法》和其它有关法律规定，《反倾销司法解释》仍然属于司法解释的性质。这种立法体例不利于中国人世后对外贸易的发展，《反倾销条例》只是一个行政法规，而最高人民法院的《反倾销司法解释》只是司法解释，效力层次比较低。缺乏法律权威，容易引发国际争端，当事人可能转而寻求WTO相关组织寻求争端解决机制。因此。只有通过修改现行反倾销立法体例，完善国内的司法审查制度，确保司法审查的权威性，才能增强外国个人和组织在国内解决纠纷的信心，将纠纷解决在国内，减少引发国际经贸争端的可能性。
　　其次。现有法律还有与世贸组织规则冲突之处。
　　主要表现在关于对终局行政行为的司法审查的规定。《行政诉讼法》第12条第4项规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。按照上述规定。如果行政机关作出的决定为最终裁决，当事方不得就该决定再向人民法院提出诉讼。如《行政复议法》第l4条规定，对省级人民政府的具体行政行为不服的，可以申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决，而此裁决为最终裁决，不具可诉性。但作出反倾销决定的都是国务院主管部门，不存在进行行政复议的上级机关，所以只有两种选择，要么向国务院申请裁决，要么向人民法院申请复查。而向国务院申请裁决的，就不能再提起诉讼。这实际上就以行政救济代替了司法救济，剥夺了当事人请求司法保护的权利。这是与WTO反倾销协议的宗旨相违背的。根据WTO规则规定，各成员方必须保证有关协定在本国领域内统一实施。《世界贸易组织协定》第16条第4款和第5款分别规定，每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致。不得对本协定的任何条款提出保留。对多边贸易协定的任何条款的保留应仅以这些协定规定的程度为限。因此，修改和完善国内立法以达到与WTO规则的协调一致，这是申请和加人世贸组织的所有成员方必须作出的承诺、必须履行的义务。否则可能成为其它国家攻击中国不履行WTO规则义务的借口。
　　第三，关于司法独立问题。司法审查独立性是指主权国家设计的司法、仲裁或行政法庭模式，在涉及国家利益即面对司法审查时，能否保证司法独立性的问题。司法独立作为现代民主国家已经普遍采纳的一项宪法原则和法治原则，是现代法治国家的根本保障。司法独立的基本要求就是司法机关要独立于行政机关。具体来说，第一，在机构设置上，司法机关与行政机关相分离，司法不受行政领导；第二，司法机关在行使司法权过程中，不受行政权的干涉，行政领导不得以权压法、以言代法干涉司法事务；第三，司法机关在人事管理、财力预算及基础设施等方面，有独立的管理权，不受行政机关的左右和控制。司法独立还包括法官对自己审理的案件，不仅拥有独立的认定事实和适用法律的权力。而且在运用程序规则和证据规则处理案件中的程序事项方面也拥有独立的决定权。当然，司法独立不是绝对的，而是相对的，司法独立应该是在法律框架下的独立。司法机关依据法律而设立，依据法律规定的程序而运作，并且，司法独立不是目的，而是手段，是实现司法公正的手段。在国内，司法独立要杜绝地方保护主义，杜绝司法权行政化的倾向；在国际上，司法独立要防止国家保护主义。反倾销是主权国家针对出口商的倾销行为而采取的制裁措施，在国家贸易保护主义盛行的今天，反倾销司法审查显得尤为重要，而司法独立又是保障反倾销公正实施的基础。因此，WTO《反倾销协议》第13条要求司法审查的机构或程序完全独立于负责作出该裁决或审查决定的当局。从这个意义上说，无论是司法的、仲裁的，还是行政法庭或是行政裁判所，首先从形式上应该是独立的。
　　再来分析我国目前以人民法院为审查主体的反倾销司法审查制度。首先，从机构设置上，根据《宪法》和其它法律规定。人民法院、行政机关分别行使独立司法权和执法权，二者互不干涉。这样就从根本法高度保证了司法机关的独立性，不受行政机关干涉。其次，我国反倾销司法审查制度的独立性还表现在司法机关行使司法权上，根据《行政诉讼法》第3条规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。本条规定从法律上保证了．人民法院独立办案、避免出现行政权力干涉司法活动的现象。《反倾销司法解释》第10条规定：“人民法院审理反倾销行政案件，根据不同情况，分别作出以下判决：一，被诉反倾销行政行为证据确凿，适用法律、行政法规正确，符合法定程序的，判决维持；二，被诉反倾销行政行为有下列情形之的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出反倾销行政行为：1．主要证据不足的；2．适用法律、行政法规错误的；3．违反法定程序的；4．超越职权的；5．滥用职权的。”因此，从与反倾销司法审查有关的法律规定来看，人民法院能够根据法律、法规独立作出审查的判决结果。
　　尽管我国的法院司法审查制度在形式上是独立，然而却难以做到实质上或事实上的独立。首先，法院设置体制和法官选任管理制度具有浓厚地方化和行政化色彩，各级法院和专门法院的财政经费由同一级政府和有关部门承担。因此，人民法院很难做到实质性的独立，容易成为地方和部门保护主义的工具，为了保护本地区、本部门局部利益而置国家利益于不顾，滥用司法权力。其次，政府的行政权力的膨胀也可能导致行政权力主动干预司法。甚至出现消极抵制司法现象，人民法院因而丧失司法权威性。司法权难以真正独立于行政权。
　　因此，从宏观方面来看，笔者认为，应从以下几个方面积极着手对有关反倾销司法审查制度加以改进：
　　第一，建议由国家立法机关制定《反倾销法》，提高反倾销法的立法层次。在现行《反倾销条例》、《反倾销司法解释》的基础上，结合我国的反倾销案件调查实践，借鉴美国、欧盟反倾销立法和实践经验，由全国人大常委会制定一部《反倾销法》，内容除了包括现《反倾销条例》中关于倾销与损害的认定、反倾销调查、反倾销措施、价格承诺和复审等规定，还应当把司法审查作为《反倾销法》专门的一章；进一步明确和规范反倾销调查的程序；建立和完善反倾销诉讼体制。这将有利于促进我国反倾销法律制度的完整性并和国际接轨。
　　第二，修改国内现有法律法规与WTO反倾销协议关于司法审查的规定不一致之处，完善配套法规。如上所述，我国现有法律在程序中仍有与WTO反倾销协议冲突之处，按照我国人世议定书的承诺，应当加快修改步伐。笔者认为．由于有《行政复议法》第l4条的存在，使得司法救济作为最后的救济措施在我国反倾销司法审查领域有可能落空。所以要么在将来得的《反倾销法》中应该对其作出专门规定，取消行政裁决为最后裁决这一和WTO规则相冲突的规定；要么考虑对对《行政复议法》14条加以修改。考虑到中国的现实情况，笔者认为在将来的《反倾销法》中作出专门规定比较切合实际。
　　第三，除了出台专门的《反倾销法》，还应当考虑到其它如《价格法》、《反不正当竞争法》、《对外贸易法》等配套法规的相互补充和相互影响。
　　第四，进一步完善我国反倾销司法审查的独立性。独立是司法的生命线，是公平履行审查职责的前提。虽然我国加入WTO法律文件将与WTO有荚的司法审查权交给人民法院，但由于我国法治建设尚处于初级阶段。法律文化还不发达，即使法律明文规定的独立执法地位。也未必能够得到切实的落宴。来自各方面的干扰仍非常严重。要建立真正独立的反倾销司法审查机构，必须对我国现有的司法审查体制进行改革与完善。具体来讲，就是要真正做到审判权和行政权分立，保证审判机关的独立性，使行政权对司法权的干预降低到最低限度乃至最终消除行政权对司法权的干预。要做到这一点，关键的是应当保证人民法院在人事管理、经费等方面的独立管理权，也即法院应当享有独立的人事权和财权，这样才能真正保证司法独立，提高和增强司法权威。只有这样，才能形成取信于国内外各方的反倾销司法审查制度。
　　第五，要注重人才的选拔和培养，培养专家型法官。法官精英化是司法独立的支柱之一，当前我国人民法院公信力不高，一些人之所以对人民法院享有和行使的司法审查权以及对司法审查质量·Ii,存疑虑，与法官队伍水平不高有直接关系。而司法审查恰恰对人民法院的法官有较高的要求，因为司法审查的前提是人民法院有胜任复审职责的、法律水平更高的法官和更为完善的司法程序，通过复审减少适用法律的错误，强化法律的实施和法律适用的统一。目前我国的大部分行政庭的法官是法律方面的专家，但对经济知识懂得不多，特别是国际贸易知识更为贫乏，这只是单一型的法官。不是反倾销司法审查要求的复合型高素质法官，所以在引进和培养人才时要考虑法律、经济、外语三方面的结合。
　　二、对我国反倾销司法审查的微观剖析及建议
　　(一)管辖问题
　　关于如何设置我国反倾销司法审查机构，曾有多种观点。第一种观点是建议在北京、上海、深圳等地专门设立几个国际经济贸易法院并在北京设立一个国际经济贸易上诉法院。由国际经济贸易法院管辖包括反倾销诉讼案在内的一审国际经济贸易案件，当事人对国际经济贸易法院作出的一审判决不服的，可以向国际经济贸易上诉法院上诉，由其作出终审判决。这样设置既不会与现有法院组织体系发生任何冲突，又能集中专业法官审理技术性强、影响力大且数量日益繁多的反倾销诉讼案件，更加体现司法审查的效率与公正。第二种观点是主张仿效美国设立专门法院即国际贸易法院来处理反倾销案件的诉讼，该国际贸易法院所在地的高级人民法院为其上诉法院。第三种观点则是由反倾销调查机构所在地的北京市第一中级人民法院作为反倾销诉讼的一审法院，而二审法院由北京市高级人民法院审理。从2002年《反倾销司法解释》来看，最终是基本采纳了第三种观点的设想，即由北京市高级人民法院和其指定的北京市中级人民法院管辖一审反倾销案件。应该承认，这种管辖制度有一定的合理性。在我国目前的现实情况下，有关的法律制度、审判经验、专业人才和专家指导都比较缺乏，现行法律确定的这种管辖模式是从我国实际出发。符合当前的法制建设现实。
　　但是，这种管辖设置的不合理之处也不容忽视。即由北京市两级人民法院对反倾销案件作出初审和终审，其权威性、实际操作性不强，司法审查的效果难以预料。反倾销诉讼涉及专业的知识和复杂、烦琐的调查、计算过程等，北京市中级人民法院能否在专业知识、审判方式上真正满足诉讼的需要?这样的司法审查恐怕很难让当事人信服；所有反倾销司法审查案件都由这两级人民法院审理，将加重法院审理负担，影响司法效率。为此，笔者认为可考虑在全国范围内按行政大区建立一个国际贸易法庭系统。具体来说，就是在每一传统行政大区内选定一个中心城市。使其中级法院作为国际贸易案件的初审法院，所在地的高级法院作为二审法院。初步设想，这7个城市为：大连、北京、上海、广州、武汉、重庆、西安。这样做的理由是：首先，由中级人民法院负责初审，符合我国现行的审级制度安排，而且为以后的三审终审制改革留有余地；其次，对现有法院系统的调整不大，适合我国现有的司法体制现实，有利于法院系统的稳定，从而有利于司法改革的平稳推进；第三，在理论层次和专业知识方面，把各地区同时精通法律、经济和外语三种知识的人才集中到一块，既有利于保持人才队伍的稳定，又有利于相互之间学习和提高，更主要的使审判质量得以保证。第四，从诉讼负担角度看。由各地区中心城市中级人民法院担任反倾销审判工作，使各地人民法院负担分担相对合理，另一方面也会使北京地区法院审判负担过重的现状得以改观；第五，这样的管辖模式可以保证受案人民法院的专业法庭大量接触反倾销审判实践，有利于积累此类案件的审判经验并指导今后的工作。
　　(二)建立诉讼和解机制
　　与民事诉讼不同，我国《行政诉讼法》第50条明确规定人民法院审理行政案件不适用调解，这主要是基于行政机关不能自由处分其行政职权的法理，同时也是考虑到如果允许调解，就难以避免行政相对人受行政机关胁迫而接受调解。基于同样的道理，当事人在行政诉讼中也不能通过自行和解终结诉讼。但在实践中，撤诉的比例一直居高不下，而在撤诉的背后，很多时候不难发现行政相对人与行政机关和解的影子。
　　不可否认，行政机关应当依法行政，不能自由处分法律赋予的行政职权，故可以与行政相对人达成和解的空间有限。但和解确有法院裁判所不具有的优势。如能够实现诉讼经济及更为彻底地解决双方争议等。从国外的情况看，德国行政诉讼中允许当事人进行和解，且通过和解、撤诉等方式终结诉讼的比例很高0。我国台湾地区行政诉讼法也规定了和解制度。笔者认为，这些做法的合理之处值得借鉴，我国行政诉讼中应允许当事人通过和解终结诉讼。就反倾销案件而盲，行政主管部门在反倾销调查中有权接受价格承诺而终止反倾销凋查，其性质就是一种和解，即法律实际上赋予了行政机关一定的处分权，将这种处分权延续至诉讼阶段应无实质障碍。况且，当事人通过这种方式解决争议，不仅比法院裁判更迅速、彻底。而且一般不会再引发WTO争端解决程序。