2018地位与策略：“大调解”中的人民法院

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　　中图分类号：DFO　文献标识码：A　文章编号：1006-6128(2011)06-0023-14
一、引论
当前，建立大调解工作格局的实践在全国各地仍然方兴未艾。在这个格局中无论是人民调解、行政调解或者是司法调解均获得了前所未有的机遇。如何在新格局中争取有利和有力位置从而有所作为就成为各参与主体力图解决的关键问题。正是在此背景下出现了由法院系统主导大调解工作格局的观点和实践。如果把法院主导视为一项司法改革的话，我们就会发现它在很大程度上是自下而上①的，从地方试验逐步过渡到全国推广。②同时，在地方试点的过程中，最高法院也在努力实现和巩固这一主导地位。③如果真如法院所愿，那么通过大调解中的多方联动，法院可以有效地与地方党政中心工作对接，从而改变原有的地位和形象。[1]然而，问题却是法院的主导地位至少在中央层面尚未受到明确的认可，虽然学术界和实务界多有支持者，但不同的声音仍然不容忽视。④那么问题就产生了：究竟法院在大调解的格局中处于怎样的地位？这种地位是法院积极争取还是被动接受？在多调联动的格局中法院采用了怎样的策略？这样的策略对于法院原有地位和形象的塑造产生了怎样的影响？本文将结合实证材料对以上问题展开论述。 总结大全 http:///html/zongjie/
二、法院主导：地方的试点实践
尽管尚未在全国范围内公开推行，法院主导的大调解机制已经在较多省份得以试点和实践。四川省在2007年前后就开始试点构建法院主导的大调解的工作格局。2009年6月，四川省委办公厅和四川省政府办公厅出台了《关于构建大调解工作体系，有效化解社会矛盾纠纷的意见》，正式确立了在全省范围内建立司法主导的大调解工作格局。这一改革被部分媒体称赞为全国一大亮点，[2]并且最高法院的负责人也曾指示全国法院要学习四川经验，[3]做到司法调解承前启后、贯穿全程，承上启下、体现支撑。全省法院系统推动大调解工作，通过强化主导作用，当好参谋长[4]。与四川省的实践相似，全国各地也存在着其它全省范围的法院主导的实践。比如2008年7月，江西省综治委、江西省高院等五家单位联合下发《关于实行人民调解、司法调解、行政调解衔接联动的实施意见》，逐步在全省范围内建立政法委领导、人民法院主导的共同化解矛盾纠纷的工作机制。[5]与四川省临近的青海省也在该省选择试点推行法院主导的工作模式，并着手进行全省范围内的推广。[6]除此之外，河南省的较多地区也明确推行法院主导的大调解模式，郑州、洛阳、许昌、焦作、南阳等地区都出现了这类实践。⑤山东省的青岛市、潍坊市和滨州市等地区的法院也在着力实现法院在大调解中的主导地位，其中青州市法院建立的综治牵头、法院主导的大调解工作格局还入选了2011年《中国法治蓝皮书》。⑥另据笔者不完全统计，明确主张法院主导地位的地方实践还出现在河北、湖南、浙江、福建、山西、陕西、重庆、深圳的部分地区。⑦ 作文 http:///zuowen/
根据现代汉语词典的解释，主导是指主要并且引导事物向某方面发展。所谓的法院主导大致是指法院在大调解中发挥着主力军的作用，并且统筹人民调解、行政调解和司法调解，推动着大调解工作的整体开展。这其中统筹和推动无疑是发挥主导作用的关键。如果仅仅分析现有法律和政策，似乎只有法院最有可能在人民调解、行政调解和司法调解中起到主导作用。首先，法院具有对社会纠纷的统筹处理的权力，可以对起诉到庭的民事纠纷根据难易程度进行分流，劝导当事人先通过人民调解和行政调解的方式解决纠纷。⑧第二，法院对于人民调解和行政调解的处理结果具有终极的司法介入权力。⑨第三，法院需要对人民调解和行政调解进行业务指导和支持。⑩第四，法院还肩负着推动人民调解和行政调解发展的职责。(11)事实上，前文提及的地方性改革也是通过上述权力的行使来试图获取在多调联动中的主导地位。虽然各地模式不尽相同，但我们基本可将法院主导的地方实践概括为：政法委领导、人民法院主导的人民调解、行政调解、司法调解相互衔接联动、共同化解矛盾纠纷的工作机制。申言之，各级法院是通过以下的方式来实现和发挥在大调解格局中的主导作用的：(1)统筹协调人民调解、行政调解，引导纠纷进入人民调解和行政调解；(12)(2)主动深入基层，广泛设立便民诉讼点，与各机关合作构建多种纠纷解决机制；(13)(3)通过邀请调解和委托调解等方式，提高法院自身调解能力；(14)(4)加强对人民调解、行政调解的指导，规范调解行为，完善工作程序。(15)(5)拓展对人民调解、行政调解的支撑渠道，在司法调解和裁判中充分考虑和肯定人民调解、行政调解，依法给予肯定和支持。可以发现，前三项措施与统筹相关，通过在各级法院设立人民调解和行政调解窗口的方式以及在基层设立便民诉讼点的方式，以请进来和走出去的策略，法院既保障了案件分流的施行，又提升了自身调解案件的能力，案件统筹是法院系统主导大调解工作的关键环节。第四项措施涉及的是法院对人民调解和行政调解的指导，通过法院专业的指导，提升人民调解和行政调解的质量，这也是法院推动大调解工作的重要方面。最后，通过司法介入权力的行使，法院在支持人民调解和行政调解的同时也保留了审查两者的可能。总的来说，这是一个法院全面统筹、人民调解组织和政府职能部门予以配合的工作格局。(16) 代写论文 http://
三、法院从属：实践的真实样态
正如中国许多问题一样，文本的规定与实践的运作总有诸多差距。事实上，法院在现有的多调联动的工作模式中在很大程度上处于从属地位。首先，从全国层面的数据来看，2009年全国法院调解的一审民事案件数 论文代写 http://