2018美国平等保护司法合宪审查制度及对中国的启示

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美国平等保护司法合宪审查制度及对中国的启示
国内公民平等意识的提高要求对政府行政立法行为进行平等保护司法合宪审查。目前我国合宪审查制度主要采用行政审查方式，没有建立起司法合宪审查，民众对行政立法的不满除了向行政机关反映以外，基本没有其他途径，一方面导致了行政机关在行政立法时权利过大、缺乏约束，另一方面又往往造成民众极端维权现象的频发，对社会稳定和和谐发展构成威胁。
　　平等保护合宪审查是美国重要的宪政思想，源于1868年颁布的美国宪法第十四修正案，当时意在为黑人提供平等保护。经过一百多年的宪政实践，平等保护从种族问题扩大到了美国的很多方面，豐富了美国行政立法司法审查制度，体现了美国三权分离的宪政思想，有效地制约了政府的权利，为美国平稳的发展提供了一定的司法保障。研究和借鉴美国的平等保护司法合宪审查制度有助于建立我国平等保护司法合宪审查制度。
　　一、我国平等保护司法合宪审查情况
　　宪法的产生是由于人民对于政府的不信任，体现的是人民为了保障自身权利不受政府侵害的努力，是人民为约束政府而为政府立的规矩。平等保护是指政府应行使行政权力平等地待人，允许有不平等、歧视行为和结果的存在，但是政府必须对导致这些不平等、歧视行为和结果的行政行为作出解释，而且这些行为必须受到合宪审查。
　　由于各方面的原因，我国的宪法基本原则表述不明确，公民基本权利与自由保障乏力， 〔1〕在一定程度上丧失了对政府权力的限制和监督功能。这些问题亦反映在我国的平等保护制度上。我国宪法平等保护主要不是针对禁止国家机关任意制造差别、不平等和特权的活动，而是把国家权利当做实现公民之间平等而进行资源配置的活动，没有意识到侵害平等权的最大源泉在于国家。
　　我国领导层和法律界意识到政府可能存在的对公民权利的侵害问题，试图通过立法法和行政诉讼法等对立法和执法加以规范。我国《立法法》规定了改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限①；《行政诉讼法》授予了法院审理具体行政行为合法性的权利②，但是这些基于现行宪法框架下的努力难免不尽人意。
　　《立法法》没有授予法院对于法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的司法审查权，规定如果法院认为行政法规、地方性法规同宪法或者法律相抵触的，应逐层上报至最高人民法院，由最高人民法院向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求①。《行政诉讼法》只允许法院适用法律和法规、参照规章，否定了法院对于抽象行政行为的合宪审查权②，规定如果法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决③。
　　由于法院没有对抽象行政行为居中裁判的权利，在很大程度上削弱了法院这个最后一道定纷止争闸门的作用，某种程度上造成了政府权力的膨胀和可能的失控。这些问题在有关平等权的司法实践中已显现了出来④。
　　目前法院在处理规章与法律冲突时主要有三种选择：〔2〕第一种，回避规章的合法性问题，直接以法律为依据，判决行政机关违法行政。但是这样判案可能会引起行政机关的强烈反应⑤，判决难以执行。第二种，中止案件审理，由所在法院层报最高人民法院，由最高人民法院向国务院提请解决。这种做法符合法律的规定，但是将使案件久拖不决，降低法院公信力。第三种，直接适用规章。这种选择非常普遍，但其结果是行政相对人合法利益不能得到保护，纵容了某些部门故意制定违法规章的现象，如国土资源部于2001年2月13日发布的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》与《土地管理法》的内容明显不相符合，可能导致国有资产大量流失，腐败现象丛生。〔3〕
　　介于以上问题的存在，我国法律界多年来一直在探讨宪法司法适用问题，在中国知网全文数据库中以宪法司法为篇名的文章从2001年至2013年共有308篇。宪法平等权渐渐为学者关注，在中国知网全文数据库中以宪法平等权为篇名的文章共从2001年至2013年共121篇，其中2007年以后发表的就有97篇。从目前的研究看，虽然大家都在谈论宪法司法化，但对宪法司法化的含义有分歧。〔4〕
　　在学术界比较流行的观点有这几种：一种观点认为，宪法司法化是指宪法可以像其他法律法规一样进入司法程序，直接作为裁判案件的法律依据。 〔5〕另一种观点认为，宪法司法化不是把宪法当作普通法律来判案，而是根据宪法来审查法律是否违宪的违宪审查。〔6〕还有一种观点认为，宪法司法化隐含着违宪审查和司法判断的两层含义。〔7〕
　　为了更好地阐述本文的观点，先简要介绍一下美国平等保护司法合宪审查的司法实践。
　　二、美国平等保护司法合宪审查制度
　　第十四修正案对于平等保护的叙述是：任何州都不得拒绝对在其管辖范围内的人提供平等的法律保护。平等保护不是说所有的人都得到相同的待遇，而是指政府可以对市民加以分类、区别对待，但是对市民进行分类区别对待的时候，目的要合法、与政府利益要有关联度、分类方法要严谨细致、执行不得出现歧视等。
　　根据所涉权力的性质和分类的标准，美国宪政实践中把平等保护司法合宪审查划分为三个级别：最低审查、中等审查、严格审查。严格审查往往适用于分类标准可疑的情况（如以种族作为分类标准），或行政立法涉及宪法上的根本权利；中等审查针对分类标准准可疑的立法（如以性别、非婚生子女为分类标准）；最低审查是一种默认的审查制度，凡是不属于中等审查和严格审查的都属于最低审查的范畴。