2018基层法律超市：纠纷解决新模式构想

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　　　　[内容提要]：在构建社会主义和谐社会中，人民群众需要集中开放、便捷廉价、优质高效、看得见、可选择的“超市型”公共服务。司法独立不等于孤立。基层法律超市，是基层司法和执法资源的有机整合，是现代社会纠纷解决的新模式构想，是提升司法水平和权威的可行探索。基层法律超市的价值在于：保障民众接近正义、利用法院、使用法律；提高司法透明度、亲和力、公信力；构建“大调解”格局，形成社会解决非常规纠纷合力；树立司法权威，实现司法权在基层社会中的有效控制。
　　[关键词]：基层; 纠纷解决; 新模式; 法律超市; 构想
　　建立健全社会矛盾纠纷调处机制，把人民调解、司法调解、行政调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题。[1]
　　积力之所举，则无不胜也。众智之所为，则无不成也。[2]
　　一、基层法律超市构想的提出
　　2007年7月6日，肖扬院长在全国人民调解工作会议上强调，在维护司法解决纠纷权威地位的同时，发挥社会主体和当事人的自主性，不断探索与“诉讼途径”相补充、相衔接、相配合的纠纷解决渠道，建立和完善多方面、多层次的矛盾纠纷解决机制。[3]受行政审批中心、集中办事大厅等“阳光政务”之启发，笔者萌生了纠纷解决的另一种新模式构想——基层法律服务超市，即整合基层司法和执法资源，在乡镇（街道），以人民法庭为龙头和据点，由人民法庭、公安派出所、司法所（法律服务所）、综治办、民政所、财政所、工商所、土管所、计生所等联合组成亲民、便民、为民、利民的“法律服务超市”，开展司法和有关行政执法系列服务；同时，这个“超市”还应当在法庭辖区乡镇设立连锁服务站，在村（居）委会设立连锁服务点，在村（居）民小组聘请服务信息员，选聘陪审员、调解员、信息员、联络员、代办员，送法上门，服务到家；由法官、民警、律师或法律工作者、行政执法人员、乡镇（街道）干部、人民调解员、人民陪审员、乡村精英[4]等既分工协作又监督制约，共同担任法律超市的“服务员”，并由资深法官担任法律超市的“总经理”，按照“党的领导”法治理念，为便于协调还应由乡镇（街办）党委书记担任法律超市的“董事长”。“法律超市”以法庭为经常“营业”（ 办公）地点。法律服务连锁超市的“经营”宗旨是亲民便民、为民护民，让普通百姓能像逛超市购物品一样，享受“一站式”的“信访处理、行政许可、法律咨询、纠纷调解、诉讼立案、案件执行、法律援助、司法救助、排忧解难、定纷止争”等系列法律服务，即使不诉求，也能从中受到教益和启迪，以解决目前社会矛盾纠纷层出不穷，基层司法队伍人员不足，群众信“访”不信“法”的突出问题，把矛盾化解在基层和萌芽状态，让群众信仰法律、相信法院、依法维权。
　　各地类似法律超市的成功经验，证明人民群众需要开放便捷、优质高效、看得见、可选择的“超市型”公共服务，并从一定的角度证明构建基层法律服务连锁超市是可行的。“北京东城区建立了公安、法院和调解委员会代表共同组成的联合接待室，在一开始就让当事人找到最适合解决自己矛盾的平台。”[5]石家庄市平山县西柏坡镇建立的“调解中心”，使大量矛盾纠纷化解在了基层和萌芽状态。[6]河北省邢台市南石门镇的“信访超市”，由一镇“经营”到全县“连锁”。现在群众有事就去信访超市，镇主要领导只需以往十分之一的精力处理信访。[7]唐山市信访代理制使全市90%以上的信访问题在社区、街道得到解决。[8]福建省莆田市法院的诉调衔接机制，借助社会力量共同化解矛盾纠纷求得多赢。[9]赣州法院的便民诉讼网络，减化了司法服务的程序，降低了诉讼成本，提高了解决纠纷的效率，让农民享受到了司法为民的实惠。[10]福建全面推广乡镇联络员制度，从而降低执行成本，提高执行效率。[11]与媒体报道的一些地方探索出的“信访服务超市”、“多元调解中心”、“诉调对接机制”、“便民诉讼网络”、“执行工作联络员制度”等纠纷解决模式和单一的基层司法、执法机构相比较，法律服务超市具有综合性、开放性、协作性、互动性的特点，并具有服务对象广、服务功能多、服务力量强、服务效果好的优点。
　　二、基层法律超市的运行规程
　　法律超市的运行模式，可简要概括为，以法庭为龙头，各成员单位之间既相互联合又相互独立、既相互配合又相互监督。在法律服务超市里，法庭、派出所、司法所、综治办、民政所等相关成员单位，是在更好地履行本职的前提和目标下，进行的一种分工协作、相互配合、信息互通、资源共享、取长补短的系统优化组合，以求齐心协力“生产、经营”出更多更好的符合民众需要、增进社会和谐、能及时有效化解矛盾纠纷的“法律产品”或公共服务。要整合法律超市成员单位的人、财、物资源，实现法律超市成员单位功能互补、程序衔接，扩充司法解决纠纷的网络和力量，维护司法解决纠纷的权威和地位。具体运行规程为：
　　第一、搭建一个集中开放、方便可选的诉求表达平台。应本着公开、方便、免费或廉价的原则，公开服务项目、服务流程、收费标准，设置“窗口式、一站式”的诉求受理大厅，进行集中受理、归口服务，给民众看得见的公正和可感受的亲切。首先让需要法律服务的“顾客”把自己的诉求充分自由地表达出来，然后由法律超市的“服务员”在耐心接待之后，引导其选择适合的服务项目或纠纷解决方式。“现代代替性纠纷解决方式的存在和运作，是以法院和诉讼程序以及当事人诉讼权利和处分权为前提的，ADR只能为当事人提供选择的可能性，而绝不能剥夺当事人的诉讼权利和处分权。”[12]法律服务超市，应在保护当事人诉权的前提下，引导当事人首选 “谅解、调解、和解、协调”等和谐方式解决纠纷、化解矛盾；引导当事人进行诉前调解、自动履行法律义务，节省纠纷解决的个人成本和社会成本，构建和谐的诉讼秩序。但不能因此而剥夺当事人的诉讼权利，要防止“以调代诉，以调压诉”， 在当事人选择纠纷解决方式和调解过程中，要充分保障纠纷当事人意志自由和意思自治。除了法定的调解前置和强制调解案件外，不能以调解作为前置和强制程序。要适度放宽诉讼的立案标准，只要当事人诉讼出于自愿并无恶意，符合立案的形式要件，则应予以立案。要落实当事人诉讼权利义务和诉讼风险告知制度，依法扩大适用简易程序审理案件的范围。对法律超市里的非诉讼服务项目要尽量实行免费，并适当降低诉讼收费标准，积极落实法律援助和司法救助措施，让普通百姓“消费”得起。基层法律超市，要建立矛盾纠纷排查和诉求信息收集快速反应机制，可采取委托受理、电话受理、电话咨询、预约立案等多种形式，及时受理群众的诉求；可聘请基层干部和乡村精英作为法律超市中的“服务员”，进行纠纷解决的调解工作和诉讼活动的辅助性工作，如协助受理案件、维护法庭秩序、送达法律文书、协助案件执行等，以解决法庭人手少案件多、管辖面积大人口多的困难。
　　第二、建立一套诉调衔接、公正高效的权益保障机制。除了法律规定不能调解的以外，只要当事人能自由处分的事项，都可以纳入诉调衔接的范畴。[13]调解要坚持在“法律的阴影下谈判”的原则[14]，即在法律的基准下，当事人可以最大限度地利用法律的空间，在强制与合意之间寻求到最符合自身利益和价值的结果。要通过法律超市的构建和运作，激活无限的社会调解资源和有限的司法审判资源潜力，动员社会力量支持司法解决矛盾纠纷，实现人民调解、行政调解、诉讼调解三大调解顺利对接，并做到“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”，切实让广大群众享受到诉调衔接工作机制便民利民的实惠。法律超市要因案制宜，采取委托调解、诉前调解、预约开庭、假日法庭、圩日法庭、夜间法庭、巡回审判、就地开庭、送法上门等多种便民服务方式，及时化解矛盾纠纷，提高工作效率。要由基层法院遴选一批具有较高社会威望、丰富调解经验和一定法律知识的调解员、陪审员作为法律超市中衔接诉调工作的“编外法官”代收案件、参与调解、协助审判和执行。借鉴英美国家治安法官完全由社区中产生的经验[15]，法律服务超市，应注重发挥公安民警协助法庭公开开庭、巡回审理的值庭护庭作用，尤其要发挥民警协助执行的特殊保障作用，以解决目前基层法庭法警空缺或警力不足的困难。
　　“司法制度的巨大威力在于，它能使一项请求变成一条受保护的权利……更重要的是将统治权力隐藏在了法院判决的背后”。[16]政府职权的行使需要及时有力的法律服务和指导，乡镇政府尤其如此。在法律超市中，法庭应积极指导人民调解和行政调解，依法审理各种具体案件，并针对工作中所发现的问题，及时提出司法建议，促进政府依法行政。
　　第三、探索一种公开透明、协调制约的民主监督方式。打造基层法律服务超市，旨在推行“阳光司法”、“阳光执法”和“阳光政务”，让基层司法审判、行政执法、政务管理等都置于人民群众的直接参与和监督之中。进入法律超市的各基层机构和人员，只是在办公空间上和服务理念上的共同一致，以求得办公力量和服务效果上的增强，并不因为其联合在一起办公而丧失其原有的职能；其人员编制、工资、职责仍然与原单位挂钩。各机构和人员之间形成的是一种工作相互协调制约的关系。法官有权力也有义务指导人民调解、行政调解，帮助、督促基层各行政职能机构依法行政，调和、协调行政相对人与行政机构的关系；法律超市中的民警、律师、基层干部、人民调解员、乡村精英等“服务人员”，有权力监督也有责任协助法庭和法官公正司法。“司法要应对诉讼增多的严峻挑战，必须打牢基础，下大力气提升基层司法的能力和品质。”[17]资深法官要胜任法律服务超市“总经理”的职责，就要善于调动其他“服务员”的积极性，要虚心学习人民调解员、陪审员等“编外法官”的社会实践经验。法律服务连锁超市，应注重发挥人民陪审员在案件审理过程中的重要作用，以充实基层法庭合议庭组织，增加司法审判的社会经验，扩大司法民主，增强司法公信力。目前，在选任陪审员时，既要考虑其代表性和群众性，又要考虑其法律知识水平和对审判工作的热爱程度；在实际运作过程中，要避免陪审员独任审判现象的发生，更要注意保护和调动人民陪审员的积极性。
　　第四、遵循一项党的领导与司法独立辩证统一的原则。法律服务超市，旨在通过乡镇（街办）党委的统筹协调，整合基层司法、执法资源，克服目前基层司法（执法）机构人员数量、素质配备的“倒金字塔”现象和单靠上级机关的业务指导或行政领导，而忽视地方党委领导、人大监督和政府支持以及人民群众信任的本位意识和孤立倾向，改变“麻雀虽小，肝胆俱全，力量不足，合力难成”的不良现状，特别要着力整顿“门难进、人难找、事难办、话难听”的衙门作风。法律超市，不是旧社会衙门式由行政长官包揽一切是非判断的复古和倒退，而是要让矛盾纠纷及时化解在基层和萌芽状态，要让老百姓只进一个门槛就能倾诉请求、接近正义。以法庭为“龙头”，由资深法官任“总经理”，也不是由法庭和法官包揽一切矛盾纠纷的解决；由乡镇（街办）党委书记担任法律超市“董事长”，更不是牺牲司法独立来寻求纠纷解决的法外渠道，绝不能以“董事长”的意志去替代“总经理”的“经营决策”。而是要通过党的领导和法庭的努力，动员驻乡镇（街办）的其他行政机构和村级（社区）组织，协助法庭一道共同解决矛盾纠纷。党的领导是谋全局，把方向，抓大事，不插手、不干预司法机关的正常司法活动，不代替司法机关对案件定性处理，不指派政法机关处理法定职责以外的事务。[18]人大的监督也不是个案的监督。发挥法庭的“龙头”作用和资深法官的“总经理”作用，就是要利用司法裁判的独立性、中立性、权威性、终局性功能，发挥资深法官熟悉法律、擅长裁判、享有声誉的优势，指导法律超市中的其他成员认真学习法律，准确运用法律，依法履行职能，有效解决纠纷。