2018旅游立法滞后对旅游市场的影响

605956

　　[内容提要]本文结合中国旅游立法的现状，从旅游业的三个基本要素（即旅游者、旅行社和旅游资源）的角度，分析中国旅游立法的相对滞后给旅游业带来的不利影响，以促使相关立法机关重视旅游立法，进一步健全完善现有的旅游法律法规，制定新的法律。
　　[英文摘要]From the angle of three basic elements（tourist，tourist enterprise and tourism resourse），connecting with the status quo of lawmaking， the article analyses; the impact of China‘s tourism lawmaking lagging on the China’s tourism industry.It benefits the legislatures value in tourism lawmaking， further improving the present tourism law and establishing new laws.
　　[关 键 词]旅游立法/滞后/影响tourism lawmaking/lagging/impact
　　[ 正 文 ]; 旅游立法活动是旅游事业发展的产物，它的内容不仅包括制定新的旅游法律法规，也包括对原有旅游法律法规的修改或宣布废止，还包括在旅游法律法规体系发展到较为理想完善时进行法典编纂工作。
　　从旅游业发展初期到现在，已公布的旅游市场法规、条例、规定等不下40余个，还有一些地方性法规，从范围来看，已涉及到旅游业的方方面面。这些法规、条例在调整旅游业结构、规范旅游市场、解决旅游纠纷、保护旅游法律关系主体各方权利义务等方面起了一定的作用。但同旅游业的发展趋势相比，旅游立法明显滞后，呈现诸多不足，有些法规、规章亟需更新。
　　从目前我国旅游立法的现状来看，我国旅游立法的滞后主要表现在以下两个方面：一是现有的旅游法律法规有相当一部分跟不上行业发展的步伐，不适应旅游业发展的需求。有的行业没有专门立法，如我国酒店业已进入了一个国际现代化管理的新阶段，但是，随着酒店业的发展，涉及酒店的纠纷也在增多，却没有一部专门规范酒店管理的酒店法与之相适应，与之共同发展。到目前为止，我国直接涉及酒店管理的国家法律不仅数量极少，而且其内容也多是偏重于酒店的治安管理。有的法规、条例内容已过时，不适应某些行业、部门的实际情况，如《旅游基本建设管理暂行办法》、《旅游投诉管理暂行规定》等具有暂时性，对相应部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。有关旅游行政部门对某些法规条例的修订、完善的节奏太慢，致使这部分立法相对滞后，不利于规范行业市场秩序，不利于有效地加强行业管理。二是至今中国没有一部统一的综合性旅游基本法，即《中华人民共和国旅游法》。早在10多年前，我国旅游界的领导就已经开始重视旅游法问题，但长时间未被列入国家立法计划，至今这部旅游法仍未出台。这其中既有旅游业覆盖社会生活面广、行业界定模糊、难以规范的因素，又有部门、行业管理职能、利益交叉等原因，还有相关法规的衔接复杂，需要理顺统一的问题，但不能因为难就不去做，毕竟中国旅游基本法可以使中国旅游业的发展方向、发展规模和旅游业各部门具体法规的制定工作具有直接的法律依据。
　　由于旅游立法的滞后给我国旅游业的发展带来了极大的影响，其影响是方方面面的，这里仅从构成旅游业的三个基本要素，即旅游者、旅游资源和旅行社的角度去分析。
　　从旅游者方面看，立法的滞后首先不利于旅游消费者合法权益的保护。旅游者在旅游市场上购买的是一些特殊性质的商品和服务。和一般商品不同，多数旅游产品和服务只能感受到，而不可触摸到，如阳光、自然景观、服务等。这些产品在消费以后，除了给旅游者留下美好回忆以外，也可能留下遗憾，造成损失、伤害。它们不像购买的一般商品，在消费者利益受损害时可以凭发票等单据得到物质保证或补偿。再者，旅游者的消费活动往往是在一个生疏的环境中进行，对目的地和旅游从业者相对陌生，加上对旅游产品事先无法实际感知，致使旅游者在消费过程中始终处于相对弱势地位。比如在酒店商品的实际交换和消费中，酒店多处于主动地位，客人实际处于较被动的地位。作为消费者，如果他先购买后消费（如客房），其权益能否得到实现要经过消费过程才能知晓（而此时酒店已实现了自己的利益）。因此，旅游者需要取得某种保证，以维护自身的利益。
　　由于旅游者是旅游活动和旅游法律关系的重要主体，其合法权益的保护问题直接关系到一个国家旅游业的命运，各国都十分重视这个问题，制定、颁布了许多法律法规和行业规章，来调整旅游者和旅游业有关部门的关系。我国在这方面也有一些法律法规，如《消费者权益保护法》、《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》等，对旅游者合法权益进行保护，建立了旅游者投诉制度，授予了旅游者投诉的权利。以上这些，无疑对保护旅游者合法权益起到了积极作用，但是现有的法律法规有的不是专门针对旅游者，有的已经过时，不再适应现实情况；有的只是针对某一行业，不能有效地保障旅游者合法权益。归根到底，我国目前还没有一部正式的权威性的综合旅游法律，致使旅游者在其合法权益受到侵害进行投诉时，因没有相应的法律规定而不能解决问题。某些旅游企业也因没有法律约束而不重视保护旅游者的合法权益，随意侵犯旅游者的合法权益。比如，饭店不尊重旅客的隐私权，未征得旅客同意随意进入其房间；客人在支付食宿费用之后得不到等值服务；旅行社擅自降低接待规格，改变旅游线路，违反合同，侵害旅游者人身或财产权利；过多安排购物，变相勒索小费等。
　　随着旅游业的发展，因旅游引起纠纷案件逐渐增多，而旅游立法相对滞后，得不到应有的赔偿，不了了之的事件时有发生。某些旅游景点商贩任意宰客，甚至相互勾结威胁旅游者的侵权事件也屡见不鲜。有的虽按《消费者权益保护法》进行了处理，但旅游产品有它突出的个性，同其它普通商品比较，旅游产品更重精神方面的消费，而按《消费者权益保护法》处理，旅游者得到的赔偿往往仅是物质方面的补偿，其精神损失根本得不到赔偿，即使有，也为数极少。如某旅游团中一游客因患传染性疾病在出游中死亡，影响了其他游客的心情。表面上看来，这些游客没有受伤害，但其精神紧张，害怕被传染，实际上是受了伤害。游客要求赔偿精神损失，因为没有这方面的赔偿规定，游客的要求能否满足是个问题。很多情况下，旅游投诉受理机关在受理投诉时，由于有些事件处理没有法律依据，解决起来有相当的难度，同时也有一定的随意性，致使各方都不满意。更多时候，吃亏的还是旅游者。一些旅游企业侵犯了旅游者合法权益，往往以没有某方面的规定为借口，拒绝赔偿。
　　其次，不利于旅游者行为的约束。旅游者既是旅游企业的经济来源，又是旅游活动的主体，其行为直接关系到旅游企业的利益和旅游资源的保护，必须对旅游者的义务作出明确的法律规定以约束其行为。我国在旅游法律、法规修订、完善的过程中，已经开始注意到旅游者权益的保护，有了诸多条例、法规，而对旅游者义务的规定是一个空白。目前现状是以旅游企业权利的规定作为对旅游者义务的限定，但无法律效力，约束力微弱。这种在立法中忽视规范旅游者行为的作法，已经带来了很多的麻烦和问题。一些重信誉的旅行社面对某些旅游者的无理的、不切实际的赔偿要求，为保全良好的信誉付出了沉重的代价。许多旅游景点因旅游者素质低，缺乏维护公共旅游场所环境卫生的习惯，将吃喝剩下的包装物随地乱扔，在文物上乱刻乱画，随意践踏致使旅游资源受到严重破坏，旅游可持续发展受到了严峻的考验。
　　从旅游企业来看，旅游立法的相对滞后不利于旅游企业的建立和经营，不利于旅游企业合法权益的保障。旅游企业主要指饭店、旅行社、旅游景点等。如饭店方面，我国仅有一些法规或法规性文件，如《旅游基本建设管理暂行办法》、《关于严格执行合资、合作建设旅游饭店审批程序的通知》、《旅馆业治安管理办法》等作为饭店建造和经营的法律依据，缺乏一部具有足够权威的法律或法规即饭店法来规范饭店的建造和经营，以保障酒店的合法权益。由于没有专门饭店法，当前处理饭店的法律关系问题，都以我国《民法通则》或参照国际私法统一协会的《关于旅馆合同的协议草案》等办理。这些规定在一定程度上可使部分问题得到解决，但仍存在着很多的规范盲点，由此造成的损失，也是巨大的。