2018人民监督员制度一隅之见

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　　摘要：
人民监督员制度是近年来检察体制改革的一项重要创新，是检察机关在决策机制上接受外界监督的一种措施。检察机关通过探索将职务犯罪案件办理中的逮捕、决定撤案、不起诉等部分决策环节向社会公开，通过这项制度，办案人员更注意证据的审查和程序的规范，更注重文明办案，有利于办案质量的提高。不仅有助于提升检察工作的社会公信力，而且也有助于增强人民群众对司法公正的信心。
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;关键词：人民监督员制度  职务犯罪侦查; 司法公正     ;
人民监督员制度是我国人民监督体系的一部分。所谓人民监督是指在无产阶级政党领导的社会主义国家里，权力的所有者为保证权力在正当范围和轨道上运行，而对委托出去的权力以及权力的行使者进行监察、督促和控制的活动。[1]高检院为了解决作为法律监督机关的检察机关侦查权的监督问题，同时也为了体现自觉接受监督、维护司法公正的决心，推出了人民监督员制度。一年后，最高人民检察院在部分地区初步试点取得成功的基础上，在全国推行人民监督员制度试点工作，这一制度的全面试点在理论界和实践中引起更进一步的较大反响，有的观点认为这一制度是自我作秀，有的观点认为从制度的设计到推行能够看到，随着我国民主法制化进程的不断向前发展，司法实践和法学理论水平的完善提高，以往旧的司法体制下重实体，轻程序的观念被逐步摒弃，取而代之的是程序公正观念。人民监督员制度就是在强化对检察权监督的背景下产生的，通过规范的程序将办理职务犯罪案件的关键环节置于群众监督之下，实现了检察机关外部监督的经常化、制度化，促使检察机关更加公平、公正地行使侦查权，体现了权力制衡的基本理念。经过前期一阶段的试点工作，人民监督员制度取得了一定的社会效果，本文对这一制度从理论和实践两个层面进行思考的基础上，试从基层院试点实践中取得的成效和存在问题提出一隅之见。
一、人民监督员制度的概念和主要内容
; 人民监督员制度是指经机关、团体、企业事业单位和基层组织民主推荐产生的人民监督员，按照一定的程序和规则监督检察机关执法办案活动的程序和制度。它是最高人民检察院经过充分论证，为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制而采取的一项重要举措。按照《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》）第十三条至第十五条，人民监督员的主要职责是对检察机关直接受理的案件中以下工作（不含对涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的案件作出撤销或不起诉的）实施监督：1、被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的：2、拟撤销案件的；3、拟不起诉的。同时人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件存在：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等一些违法情形的，有权提出纠正意见。在参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动中发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见等。《规定》第三十条至三十四条从严格执行监督范围、人民监督员享有独立表决权、监督工作享有经费保障作出了规定，并对妨碍人民监督员履行职责造成犯罪的，依纪依法处理，对人民监督员履行职责中有违法违纪行为的，人民检察院应当建议相关部门对其进行处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
二、人民监督员制度产生的背景、功效和意义
长期以来，对检察体制改革较为关注的人们讨论到一点，即作为监督机关的人民检察院享有了对职务犯罪的侦查权、决定逮捕权、公诉权，可以依法限制和剥夺犯罪嫌疑人的人身权利和财产权利，那么对于这种侦查权如何进行有效地监督和制约，成为社会公众关注和检察机关自身必须面对和解决的问题。检察机关高层在探索试从内部解决这个问题，尝试了加强内部纪检监察、完善侦查制约机制、开展专项治理活动等办法，但一直不能从根本上解决，职务犯罪案件查办处理的全过程笼上了一层神秘的面纱，人民群众对办案缺乏理解和信任，对反腐败工作的深入开展造成诸多不利因素。因此，“必须研究建立必要的机制，接受外部的监督，唯此，才有利于提高办案质量，并解决‘谁来监督监督者’的问题。”[2] --人民监督员制度就是在强化对检察工作监督的背景下孕育的，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用。“科学的监督依据应当从权力的本质中发生。权力除了本质上具有阶级属性外，还具有公共属性。权力如何行使，理应由公众来监督。”[3]
实行人民监督员制度正是最高人民检察院着眼于解决查办职务犯罪工作中存在的突出问题，在深入调研、充分论证的基础上推出的一项重大改革举措，其目的是为了健全检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制，促进执法水平和办案质量的进一步提高，从制度上保障检察权的全面正确行使。2003年10月，最高人民检察院制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，决定在天津、辽宁、河北、内蒙古、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市的检察机关进行人民监督员试点工作。在监督过程中，人民监督员将普通民众的感受和判断带入到评判过程中，使法律裁判能够与社会发展相匹配。与外国的大陪审团制度、检察审查委员会制度相类似的是，这种方式考虑到了民众的感受，与现行趋势下社区发展建设要求较相一致。一方面使群众参与司法，另一方面提高了社会公众的法律意识和社会责任感。保证了检察机关公正执法，防止检察权滥用，在深化“立检为公，执法为民”宗旨意识上起到了较为重要的作用。
一是解决缺乏外部监督问题，促进办案水平的提高。
经过一段时间的试行表明人民监督员是“有效监督”。截止2003年12月31日，全国有209起案件进入人民监督员程序，有16起案件根据人民监督员的意见改变了原拟定的处理意见（据自贾春旺检察长在全国检察长会议上的报告）。使监督者受到了一定程度的监督和制约，防止检察权的滥用，保障其准确、公正地行使。邓小平同志曾经强调“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[4]“按照群众路线的内在要求建立完善人民监督员制度，检察机关才有可能跳出‘自我监督’和‘异体监督’的两难选择。”[5]在人民监督员制度试点过程中，人民监督员通过对三类案件的监督和对其他检察工作存在问题的有权监督，增加了基层检察机关办案的外界压力，使之反作用于办理案件的质量，办案工作更为细致，取证更为全面，办案人员适用法律更为审慎。由此我们可以得出一个结论，权力只有在受到制约和监督时，才能更好地发挥为民众服务的目的。
二是建立了检察环节的司法救济途径。
人民监督员制度通过民众参与司法活动，及时协调合法与合情在诉讼过程中出现的价值冲突，起到矫正作用。这一制度的施行，使得一些不服检察机关作出决定的当事人有了救济渠道，他们可以通过这一渠道，获得司法救济。有学术观点认为，应对监督范围扩大到对公安机关报送的案件作出的类似决定。我们认为实施人民监督员制度的目的是加强对检察机关查办职务犯罪案件工作的监督，其立法目的、意义和范围定位是明确的，不能为了监督而扩大监督，使监督失去本来意义，增加诉讼环节，加大社会诉讼成本。在监督中我们必须严格按照高检院规定的“三类案件”和“五种情况”开展工作，即使经过论证认为有必要扩大范围对普通案件进行监督，增加救济对象，也应作出监督模式上的改变。
三是取得的社会效果较为显著。
人民监督员制度是民众参与检察的一个重要尝试。“人民监督员制度使人民群众对检察机关的监督成为抬头可见、触手可摸的实实在在的权利，克服了以往人民群众监督检察工作空泛化、形式化、抽象化等缺陷。这从根本上确保了人民监督权利的有效实现。”[6]按照刑诉法第十八条规定，人民检察院直接受理的案件是包括贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪和侵犯公民民主权利的犯罪。在办理这些案件中，有关立案、侦查、逮捕、撤案、审查起诉等环节都由检察机关自行决定，仅靠检察机关内部制约工作机制是难以实现有效地监督。人民监督员制度在检察机关原有的办案程序中，嵌入一个外部监督程序，对侦、捕、诉三个关键阶段加以监督制约，是检察机关“强化法律监督，维护公平正义”主题作出的改革探索。“实行人民监督员制度，在确保检察机关办理自侦案件受到国家监督的同时，还能受到更加广泛和有力的社会监督，提高检察机关办理自侦案件的执法水平，促进严格执法，公正执法和文明执法，改善检察机关的执法形象。”[7]人民监督员通过监督案件，切身感受到检察机关强化法律监督、维护公平正义的做法，拉近了司法与民众的距离，考虑到民众的感受，有利于树立外部形象并为内部工作注入新鲜活力。