2018利弊之间:知识产权制度的政策科学分析

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　　关键词: 知识产权政策 社会政策工具　公共政策体系 总政策目标
内容提要: 知识产权制度是政府公共政策的重要组成部分,其政策功能在于维护知识权利的正义秩序和实现知识进步的效益目标。近代英国和现代美国是知识产权政策的有效运作者。发展中国家须在国际贸易体制的框架内,基于成本效益的分析,作出知识产权制度的选择安排。中国知识产权法律的百年史,是一部从被动移植到主动决策的政策发展史。在建设创新型国家的总政策目标引导下,中国知识产权政策必须调整、完善和提高。;
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; 一、理论分析
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; 从国家层面而言,“知识产权制度是一个社会政策的工具”。①是否保护知识产权,对哪些知识赋予知识产权,以何种水平保护知识产权,是一个国家根据现实发展状况和未来发展需要而作出的公共政策选择和安排。
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; 公共政策是政策科学领域里经常使用的术语,它是指“以政策为主的公共机构,在一定时期为实现特定的目标,通过政策成本与政策效果的比较,对社会的公私行为所作出的有选择性的约束和指引,它通常表现为一系列的法令、条例、规章、规划、计划、措施、项目等”。②从这一定义出发,可以说知识产权制度在公共政策体系中也是一项知识产权政策。知识产权政策,实质上是在国家层面上制定、实施和推进的,具言之,是政府以国家的名义,通过制度配置和政策安排对知识资源的创造、归属、利用以及管理等进行指导和规制。
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; 在公共政策理论中,往往采取成本—效益的方法来分析知识产权政策存在的合理性。知识产权政策之所以必要,是因为选择公共政策来解决知识资源配置与知识财富增长的问题,较之于市场自发解决问题所产生的社会成本更低而带来的收益更高。按照科斯的观点,政府的公共政策只是一种在市场解决问题时社会成本过高的情况下所作出的替代选择。③经济学理论认为,知识产品具有公共产品属性,在消费上无对抗性,它可能在一定时空条件下为不同主体同时使用,如同一辆公共汽车,出资者和未出资者都在乘车。④知识产品的生产是有代价的,而知识产品的传递费用相对较小,一旦知识产品出售给某个消费者,其他消费者就可能成为该知识产品的“搭便车者”。这种现象就是“无偿复制他人的作品的情形”。⑤鉴于此种情况,政府有必要对知识产品市场进行干预,即采取特殊的公共政策:一是政府自己提供知识产品,二是·6·政府对私人提供的知识产品给予补贴。后者的重要措施就是通过知识产权制度授予知识产品创造者以独占权。这也是对知识产权政策的合理性所作出的经济分析。
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; 知识产权政策作为市场机制的替代选择,之所以能够防止知识产品供给不足并带来知识财富增长的收益,关键在于这种政策工具所具备的基本功能:
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; 1·知识财产私有的界定功能。知识产权是一种对知识财产的有效的产权制度安排,它以私权的名义强调了知识财产私有的法律性质。⑥所谓私权,即私人的权利,说明知识产权是“私人”(包括自然人、法人和其他社会组织)的权利,即使国家在某种情况下作为权利主体出现,也与其他民事主体是相互平等的关系;同时知识产权也是“私有”的权利。对知识财产进行私权界定,采取的是一种市场机制的产权形式,其实质是回答知识财产应为私有还是公有?市场机制的产权形式,即是私人占有的产权形式。这就是法律意义上的知识产权。界定私权的对价条件是:发明创造者将自己的知识产品公布出来,使公众看到、了解到其中的知识,而社会则承认其在一定时期内有独占利用其知识产品的权利。⑦知识产品是公开的(公共产品属性),而知识产权则是垄断的(私人产权属性)。这样就实现了知识公开与权利垄断的对价关系。
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; 2·知识创造活动的激励功能。知识产权制度能够为科技创新提供激励机制。创新者的创新活动必然要付出诸如时间、人力、物力、财力之类的成本。在市场经济条件下,创新者所支付的成本应该能够收回甚至实现盈利。知识产权制度赋予创新者在一定时间内对其创新成果享有专有权,其他人要想利用其创新成果,必须征得其同意并支付相应的使用费,这样就为创新者收回成本提供了可能。所谓“给天才之火添加利益之油”,知识产权制度为创新者提供了最经济、有效和持久的创新激励动力,有助于创新活动在新的高度上不断地向前推进,从而促进创新成果所蕴藏的先进生产力的快速增长。
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; 3·知识资源利用的配置功能。知识产权制度是创新成果产权化、产业化和市场化的重要政策措施。它的首要目的是界定相关产权,保护创造者的合法利益;同时又要规制产权关系,促进知识、技术的广泛传播和利用。依照经济学的供给与需求理论,智力创造活动也是一种生产活动,精神生产同样是为了交换,只有交换才能获得各类物品的最佳组合,从而达成效用和利益的最大化。⑧就科技创新活动而言,新技术的商品化与市场化是其中的一个关键环节,也是其根本目的。如果一项发明创造完成后不付诸实施,就可能被新的技术所取代,变成无经济效益的技术。知识资源的配置机制和交易制度在法律层面上表现为知识产权的利用,其主要方式就是授权使用、法定许可使用和合理使用。
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; 4·知识财富分享的平衡功能。政策科学理论认为,实施任何政策都会面临“谁是政策的受益者,谁是政策的受损者”的问题。因此,公共政策常常需要在各种利益冲突之间保持某种平衡,以保证公共政策的顺利实施和社会的稳定发展。⑨知识产权制度关系到知识财富的分配和相关利益的调整。作为“利益相关者”,涉及知识产品的创造者、传播者、利用者之间的权利义务关系;作为“利益分享者”,则要考虑创造者专有权利与社会公共利益之间的平衡。知识产权制度可以发挥知识财富分享的政策功能,它通过权利保护、权利限制、权利利用的制度设计来调整权利主体与义务主体之间、个人与社会之间的利益关系,即“对社会关系的各种客观利益现象进行有目的、有方向的调控,以促进利益的形成和发展”。⑩
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; 5·知识利益保护的规范功能。知识产权制度保护的是产权化的知识财富。如果创造者拥有的技术或品牌只是一种自然占有或事实占有,这仅表明其取得了某种科技优势和经营优势;只有获得技术和品牌的知识产权,才能受到法律的保护,从而形成法律意义上的独占性“占有”,才能把这种科技优势、经营优势转化和提升为市场竞争优势,以对抗一切假冒、仿制和剽窃的侵权行为。侵犯知识产权的行为直接发生于知识产品的创造、传播和利用过程之中。在法律实施效益不高的情况下,该类侵权行为的产生、蔓延就会影响创造者生产、开发知识产品的积极性,从而导致整个“社会福利”水平的下降。对此,政策经济学的观点是调节有关产权交易及保护的成本收益关系,促使理性的经济人放弃侵权以及其他违法行为。[11]知识产权政策的基本功能具有明确的目标取向。美国学者弗兰克·费希尔认为,无论公共政策通过何种途径而形成,都要涉及实现的目标以及实现这些目标的手段。[12]]这即是说,任何公共政策的制定和实施总是与一定的政策目标相联系的。在目标取向方面,总政策处于统帅和引领地位。所谓总政策,是指对一个国家的社会运行起着根本性和决定性指导作用的政策,它是一种影响全局的政策,并在特定的历史时期始终具有较强的总括性和稳定性。[13]一般而言,公共政策的总体目标是保持社会稳定、维护社会公正、促进社会发展。但是,不同的公共政策有着自身的具体目标指向,解决某些具体的公共问题。就知识产权政策而言,正义和效益应是其追求的价值目标。实现正义即是创设知识产权制度的第一目标。在近代立法中,知识产权被称为一种自然法上的权利,它基于创造者的智力活动而自然产生,摆脱封建特许的束缚而独立存在,因而是符合正义的。同时,知识产权制度还担负着实现知识资源有效配置、促进知识财富不断增加的使命。在法律规范体系中,通过创造者权利、传播者权利、使用者权利的制度安排,形成了知识创造、知识公开与知识利用的有效机制。一言以蔽之,知识产权制度的宗旨在于维护知识权利的正义秩序,实现知识进步的效益目标。
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; 在公共政策体系中,促进知识财富增长和经济社会发展的任务目标,并不是知识产权政策独立承担的,上述目标取向也体现在其他公共政策中。此外,知识产权政策的某些规范在其他公共政策中也有所体现,知识产权政策目标的实现有赖于其他公共政策的配合。在公共政策体系中,与知识产权政策相关联的公共政策主要有文化教育政策、产业经济政策、科学技术政策、对外贸易政策等。作为政策决策主体的政府,其任务是发挥知识产权的政策导向作用,建立促进知识创新与利用的政策体系。
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; 以上对知识产权的政策学分析,是静态的和内向的,其理论成立须以两个假设条件为基础:第一,知识产权政策有赖于一般社会条件的成就。这就是说,影响知识产品生产、传递、利用的基本条件必须具备,包括知识产权政策赖以存在和有效实施的经济、科技、文化、教育等物质设施和社会环境,以及基于知识产权政策导向而配套形成的相关公共政策体系。如果上述条件得不到满足,知识产权政策就不能达到预期的效果,甚至产生负面的影响。第二,知识产权政策仅仅是基于一国内部状况的考量。知识产权政策在作为一国独自立法时,政府只需考虑本国发展状况而自行作出制度安排即可。但在知识产权国际保护制度形成以后,国内法往往受到法律一体化潮流的影响,一国制定的知识产权政策就有可能背离或超越“国情”,并不一定为立法者带来预期的收益。必须看到,在不同时期的不同国家,上述两个假设条件是很难全部满足的。因此,世界各国特别是发达国家多从维护本国利益的立场出发,对知识产权保护采取实用主义的态度,不断调整和完善其知识产权政策。
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; 二、实证分析
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; 在法律制度的历史上,知识产权是罗马法以来财产权制度变革与创新的结果,也是西方国家300多年来不断发展成长的“制度文明典范”。在近代社会,知识产权制度是欧美国家促进经济发展、推动科技进步、繁荣文化和教育的政策工具;在当代社会,知识产权制度则成为创新型国家维系技术优势、保护贸易利益、提升国际竞争力的战略政策。
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; 近代英国是推行知识产权政策的成功典范。它是传统知识产权制度(主要是专利法和著作权法)的发祥地,也是欧洲工业革命的策源地。这些并非历史的偶然,英国知识产权制度的形成经历了一个由封建特许权向资本主义财产权嬗变的历史过程。封建特许权包括产品专营权和印刷专有权。产品专营权由皇室所授予,成为各种行会垄断生产和流通的特权;印刷专有权仅是一种行政庇护,其受益者主要是出版商。1623年《垄断法规》宣布废除特许权制度,同时对新技术、新领域的发明与引进作出了类似专利制度的新规定。1709年《安娜法令》则是一部“旨在授予作者、出版商专有复制权利,以鼓励创作的法规”,其目的在于保护和激励人们对创造作品和兴办出版业进行投资。在17-18世纪的英国,重商主义政策为知识产权立法提供了重要的思想基础。《垄断法规》鼓励新技术发明及其应用,专利的目的不是形成贸易垄断,而是通过暂时的“垄断权”实现技术进步和产业发展;《安娜法令》将印刷专有权改造成资本主义的“产权”,它奉行copyright单一财产性的理念,以及包含版权期限、版权效力和价格的控制条款,多是出于商业贸易的考虑。[14]近代英国知识产权法作为一种产业、商业政策和科技、文化政策的有机组成部分,为18世纪70年代开始的工业革命奠定了重要的制度基础。对此,美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者诺思作出了如下评述:18世纪的英国之所以获得持久的经济增长,均是起因于一种适于所有权演进的环境,这种环境促进了从继承权、完全无限制的土地所有制、自由劳动力、保护私有财产、专利法和其他对知识财产所有制的鼓励措施,直到一系列旨在减少产品和资本市场缺陷的制度安排。他在对14世纪中国与17-18世纪英国作出比较分析后,指出工业革命的动向,即那时英国拥有作为产权制度的一种特殊范畴,即知识产权制度,保护了发明创造者的利益,刺激了发明创造者的热情,从而使得发明大量涌现并带来浪潮般的技术革新,进而启动了工业革命并创造了现代经济增长的奇迹。[15]
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; 近代知识产权制度率先在英国形成并产生政策效益,在于当时英国具备了实施这一制度的一般社会条件:(1)新工艺学的出现。从15世纪起,随着资本主义生产关系的形成和工场手工业的发展,英国以及西欧一些国家出现了采用先进技术,制造和使用先进的生产工具和各种机器的市场需求,促使工艺学有了长足的进步。[16]新工艺学为工业文明的出现以及以保护工业文明为使命的知识产权制度的产生提供了坚实的技术基础。(2)新文化价值观的确立。从14-16世纪,英国以及西欧各国的资产阶级所发动的文艺复兴运动,以复兴古典学术和艺术为口号,反对蒙昧主义和宗教神学,继承、利用古希腊的科学文化,倡导以人文主义为中心的新思想,激励人们改造现世,研究自然,重视实际有用的知识。[17]新文化价值观为资产阶级一手将科学技术作为物质武器、一手将私权制度作为法律武器提供了必要的文化思想准备。(3)新政治文明的萌生。在17世纪中叶英国资产阶级革命的过程中,从霍布斯、弥尔顿到洛克等思想家、政治家都主张主权在民,倡导平等自由,强调私有财产的不可侵犯性。特别是在洛克的著作中,他阐明了资产阶级关于财产与政权的原则,概括了英国资产阶级与新兴贵族在17世纪关于财产与政权的争议。[18]以洛克为代表的英国资产阶级政治思想体系的逐步形成,为英国制定自己的法律包括知识财产私有的法律提供了重要的政治思想准备。近代英国发展的事例告诉我们:在不出现外来压力的干扰下,一国根据自身现实状况和发展需要来保护知识产权是最为适宜的,这是一国走向现代文明的明智的政策选择。
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; 现代美国是知识产权政策的有效运作者。美国建国虽然只有200多年的历史,但却是世界上最早建立知识产权制度的国家之一。美国独立后即在1787年宪法中规定了版权和专利权条款:“国家有权制定法律,对作者或发明人就其个人作品或发明的专有权利,赋予一定期限的保护,以促进科学和艺术的发展。”上述宪法条款被美国学者称为知识产权制度的“3P”政策:(1)促进知识传播的政策(thepromotionoflearning);(2)公共领域保留政策(thepreservationofpublicdomain);(3)保护创造者的政策(theprotec-tionofauthor)。[19]根据宪法规定,美国政府于1790年颁布了专利法和版权法。但是,美国早期的知识产权政策,深刻地贯彻了实用主义的商业激励机制:对内,保护私人知识财产,以暂时的垄断授权换取科技与文化的发展;对外,以知识产权为政策工具维护国家利益,采取了明显的本国保护主义的做法。例如,不保护外国人作品,放任涉外盗版行为;对外国人申请专利收取高额费用,以保护本国技术;长期拒不参加由欧洲国家发起制定的《伯尔尼公约》,积极推动自己主导的美洲版权联盟。