2018不动产为什么要登记——以1949年之后中国土地登记为例的历史考察

2000516

　　关键词: 不动产/土地登记/目的/确认物权/保护物权/交易安全;
内容提要: 在不同的时期，中国的土地登记有着不同的目的；在同一个时期，中国的土地登记有着多元的目的。1949年以来，中国的土地登记分别经历了建国初期的以推动生产力发展为根本目的到改革开放之后以实施土地管理和确认、保护土地产权为主要目的，再到2002年以来彰显公示物权变动、保护土地物权交易安全的目的。中国未来的土地登记将仍然具有多元目的，其中，确认、保护土地物权和保护土地物权交易安全将会成为两大主要目的。至于土地登记的行政管理目的能否被削弱，要视不动产统一登记机构的设置而定。
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近些年来，源于《物权法》的起草和颁布，不动产登记成为了学术界和实务界关注的一个热门话题。从不同角度运用各种方法来探讨不动产登记的理论原型、制度设计和实践操作的文章比比皆是，但是或许因为不动产应当登记已经成为一个常识，专门研究不动产为什么要登记的文章却不多见。本文欲借助于梳理1949年以来中国土地登记的历史，发掘出1949年以来各个历史时期中国不动产登记的目的，并试图发现中国不动产登记目的变化的历史趋势，为当下中国不动产登记的制度设计提供一个参考。
一、1949年－1953年：土地登记以推动生产力发展为根本目的
（一）以确认土地产权为目的的土地登记
1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）第一章总纲第3条规定：“……有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制……发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。”
根据《共同纲领》，1950年6月28日通过的《中华人民共和国土地改革法》第30条规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利……”1950年11月10日通过的《城市郊区土地改革条例》第17条规定：“城市郊区土地改革完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保障其土地所有权……”
随后，1950年11月25日内务部发布了《关于填发土地房产所有证的指示》， 对土地改革后土地房产证的填发作出了部署。之后，各大行政区或省，依照该《指示》，制定了本地区颁发土地房产所有证暂行办法。以华东行政区为例，华东军政委员会于1950年12月11日发布了《土地房产所有证暂行办法》，对本行政区的土地房产所有证填发作出了较为详细的规定。浙江省政府于1951年5月28日发文中指出：“以1950年土整清册为主，配合土地改革后，每乡土地改革材料及图册，进行整理校对，过拨注记。草册造好后，送区转县以凭填造土地证、土地房产清册。”
全国的土地改革工作到1953年春天基本结束。从以上一系列规范性文件可以看出，中国1949年至1953年这个时期的土地登记大致呈现出以下几个特点：
1．土地登记和发证相结合，以发证为核心。以华东行政区为例，华东军政委员会《土地房产所有证暂行办法》第8条规定：“土地证分三联，第一联归业主收执；第二联归县（市）人民政府存查。第三联归乡（村）人民政府保存。”当时人民政府保存的土地证、土地改革材料及图册基本上构成了土地登记资料的全部。
2．这个时期的土地登记在性质上属于产权登记。土地证的类型在农村为土地房产所有证，在城市郊区为土地所有证和国有土地使用证。土地登记发证的主要内容是确认农民的土地所有权、房屋所有权和土地使用权。以农村的土地房产所有证为例，土地房产所有证上一般记载着业主姓名、土地房屋座落、土地房屋种类、土地房屋面积、土地房屋四至、土地房屋长宽尺度等信息。[②]
3．土地所有人拥有完整的土地所有权，享有“自由经营、买卖及出租其土地的权利”。
（二）以发展生产力、推动工业化为目的的土地登记
从土地登记发证的主要内容似乎可以看出，土地登记发证的目的在于确认农民的土地所有权，实现耕者有其田，稳定民心。然而，这只是土地登记发证的表面目的，其根本目的其实在于激发农民的生产积极性，发展生产力，为国家工业化准备条件。[③]由于根本目的的存在，使得通过登记发证来确认土地所有权成为了发展生产力的一种手段，从而预示了在不久的将来为了更好的发展生产力，此种发展生产力的手段可能被另外一种发展生产力的手段取代的命运。
（三）作为地政管理重要内容的土地登记
1949年11月，中央人民政府内务部正式成立，并设置地政司。根据《中央人民政府内务部试行组织条例（草案）》的规定，地政司的职能如下：主管农村土地改革，土地的清丈、登记和颁发土地证，城市房地产政策，城市营建的计划考核，公共房地产的保护，其他地政事项。据此可见，建国伊始，土地登记就成为了土地管理的重要内容。
内务部《关于填发土地房产所有证的指示》第5条：“填发土地证应与清理土地的工作密切结合起来……”在土地改革中，土地登记发证与土地清理并举，土地清理的结果作为土地登记发证的依据。
（四）作为征税或收费依据的土地登记
这一时期的土地登记发证还有一个目的，即将登记发证作为收费或征税的依据。这个目的可以从《契税暂行条例》《关于土地房产所有证收费的决定》和《农业税查田定产工作实施纲要》[④]等三个规范性文件的规定得到证实。
（五）小结
在建国之初，土地登记就呈现出了多元目的。著名民法学者谢在全先生在论及土地登记之目的时曾言，中国古代的土地登记“主要目的均在征收税赋，次要目的方在供质证，以杜争端之用”。[⑤]建国初期的土地登记尽管仍具有征税或收费之目的，但征税或收费已经不再是土地登记的主要目的。在土地改革的大背景下，土地登记成为了确认农民土地产权，激发农民的生产积极性，从而推动生产力发展的一种手段。同时，土地登记也是地政管理中不可或缺的重要内容。鉴于建国初期国家的特殊历史任务，可以认为，在上述几种目的中，推动生产力发展才是这一时期土地登记的根本目的。
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二、1953年－1982年：土地登记基本被遗忘
1953年2月，中共中央下发《关于农业生产互助合作的决议》，要求在大量发展临时、常年互助组的基础上，应有领导、有重点地发展土地入股的农业生产合作社。1953年春，农业生产合作社由个别试办发展到在全国农村普遍试办的阶段。1953年12月中共中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》，全国农业互助合作运动进入以全面发展农业生产合作社为中心的阶段。[⑥]
尽管1954年宪法第8条第1款宣告：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，然而宪法的一纸宣告挡不住社会主义改造的滚滚潮流，到1956年，全国农村已基本取消土地的农民所有制，建立土地的集体所有制。
1956年6月30日通过的《高级农业生产合作社示范章程》第2条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有……”第13条第1款规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”第16条规定：“农业生产合作社应该抽出一定数量的土地分配给社员种植蔬菜……社员原有的坟地和房屋地基不必入社……”其中，“分配给社员种植蔬菜”的土地就是后来被冠以专门称谓的“自留地”。从第16条的规定可知，社员对自留地只享有使用权，而不享有所有权。
1961年6月15日中共中央制定的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第17条规定：“全大队范围内的土地，都归生产大队所有，固定给生产队使用……”。第43条规定：“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利……”
可见，从农民个体经济向农村集体经济的转变，导致农民从土地改革中获得的土地所有权大部分变成了集体的土地所有权，农民手中只剩下坟地和房屋地基的所有权以及房屋所有权。相应的，土地改革后发给农民的土地房产所有证上记载与土地相关的内容除坟地和房屋地基以外，都已失去效力。然而，根据1963年3月20日中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，社员宅基地应当归生产队集体所有，社员只享有宅基地的使用权。[⑦]到此，农民的宅基地所有权也丧失殆尽。
在农民的土地所有权转变为集体的土地所有权的进程中，土地登记基本被遗忘，1953年至1982年这段时间基本可以认为是中国没有土地登记的一段时期。
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三、1982年－2002年：土地登记以实施土地管理和确认、保护土地产权为主要目的
1982年宪法以根本法的形式确立了中国的土地公有制，即城市土地国家所有和农村土地集体所有。[⑧]1988年宪法修正案允许土地的使用权依照法律的规定转让。[⑨]至此，1982年之后的中国土地登记制度便大致以城市土地国家所有和农村土地集体所有为基础逐步展开。
（一）作为地籍管理重要内容的土地登记
1982年5月，农业部设立土地管理局，开始在不同类型的县开展土地调查、土地登记、土地统计工作试点工作。1986年8月1日，国家土地管理局正式成立，并设立地籍管理司，统一管理城乡地籍工作。1998年4月8日，国务院机构改革组建国土资源部，内设地籍管理司，将组织、指导和规范土地登记作为其重要职能。[⑩]可见，至少从1986年起，土地登记就成为了地籍管理的内容，[11]而且，土地登记被长期认为是“地籍管理的核心”。[12]
; 在地籍管理中，土地调查、地籍调查和土地登记有着密切的关联。1984年至1996年进行的全国第一次土地调查形成的“土地详查成果是进行初始土地登记的基础资料”， “土地详查成果中的数据、图件交集体土地所有者或国有土地使用者核实，作为上述土地所有者、使用者申请土地登记的依据”，[13]可以说没有详细的土地调查，初始土地登记将无法开展。依据国家土地管理局或者国土资源部的关于土地登记的规范性文件，在土地登记程序中，地籍调查是必经的程序。[14]同时，变更土地登记又会带来地籍资料的更新。
（二）以确认土地产权为目的的土地登记
1987年10月4日国家土地管理局《关于加强地籍管理工作的通知》中认为，“土地登记是依法对土地使用权和所有权提出申请，进行审批、注册登记，确认土地所有权和使用权，发放土地证书的法律程序。”
与20世纪50年代初确认农民的私人土地所有权和国有土地使用权等土地产权不同，从20世纪80年代初开始，土地登记确认的土地产权为城镇房地产所有权、[15]集体土地所有权、国有土地使用权、[16]集体土地使用权等。
（三）以保护土地产权为目的的土地登记
在1987年开展土地登记发证试点工作时，土地登记就被认为具有“保护国有土地使用者，集体土地所有者及其建设用地使用者的合法权益”的目的。[17]1998年的《土地管理法》首次以法律的形式肯定了土地登记具有的保护土地产权的作用，[18]紧随其后的1998年《土地管理法实施条例》再次强调了该作用。[19]