2018中国信访制度在法治背景下的困境与出路

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　　【内容提要】目前学术界和司法实践中对信访制度存有废除我国现行信访制度和建设具有中国特色的信访制度的不同观点。本文认为信访制度作为一种权利救济制度和矛盾与纠纷的解决机制，势必有其存在的合理性与现实性，虽然现行信访制度还存在一些结构性的缺陷，但只要找出一条适合我国政治体制和国情的信访制度的出路，也是具有一定的可行性的。故本文建议应完善现行信访制度的立法，主张对现行信访制度进行改革并设想构建具有中国特色的信访制度体系，从而规范信访行为，发挥信访制度在构建法治社会和和谐社会中的作用。
　　【关键词】信访 信访制度 法治 和谐社会 信访制度改革
引言
　　信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。它是人民群众依法行使民主权利，管理国家、经济文化、社会事务和维护自身合法权益的重要形式。
　　自信访制度创立之初，信访成了连结党和政府与人民群众的桥梁和纽带。在一定的历史时期，起到了调整社会利益格局、缓和社会内部矛盾的作用。但是随着改革的深入，人民法制观念的增强，一些深层次的潜在的内部矛盾被逐渐被激发，社会纠纷明显上升，突出表现为信访案件的急剧增加。在不断增加的群体上访和个体上访的推动下，国内引发了持续上升的“信访洪峰”。信访也因此成为各党政机关及有关行政机关的职能部门最敏感、最重要的问题。在我国民众迫切要求改革信访制度，完善信访立法的呼声下，我们不禁要问，现行信访制度是否已走到尽头？信访制度是否与法治精神相违背？有没有必要对我国现行的信访制度进行改革？该从哪些方面进行改革？信访制度该何去何从？本文试图从这些方面进行一些探讨。
一、我国信访制度概述
　　（一）信访的概念、特征及定位
　　信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从这一定义我们可以看出，信访是一种行政性的补充救济制度。笔者认为，信访是指公民、法人或者其他组织（行政相对人）的合法权益（私权利）在受到不法侵害而得不到司法救济的情况下，通过写信、走访等方式依法向行政主体寻求公共权力的救济以及行政相对人对政府公共权力之行使所采取的合理合法的监督的行为的活动。
　　信访活动作为公民向行政主体表述其意愿的一种活动，是人们社会政治生活中的一部分。在社会主义这一制度的框架下，信访活动的本质是人民群众依法参与国家事务管理、社会事务管理的一种政治行为，即人民群众参政议政。依此属性，其特征表现为：
　　（1）信访活动基础的广泛性与群众性。信访活动既是公民社会事务管理的途径，其必然表现为一定的群众参与性。而信访活动的广泛性表现为历史广泛性、地域的广泛性、内容的广泛性。
　　（2）信访活动的合法性。无理、无序、非法的信访活动将受到法律的严厉制裁。唯有依法进行的信访活动才会受到法律的保护，从而达到信访的法律效果。
　　（3）信访内容的政治性与民主性。信访的主要内容是：①参与国事，建言献策；②反映情况，提供信息；③揭发、控告、批评、检举国家和社会组织的管理中的违法违纪人员；④生活窘迫的群众，要求排忧解难；⑤民事和行政诉讼；⑥对个人不公平遭遇的申诉。
　　对于信访的定位问题，实质是信访的法律性质的定位问题。因此要明确信访的定位，首先必须澄清信访的法律性质。笔者结合信访活动和内容的特殊性，认为信访具备以下性质：
　　（1）信访的行政法律性。信访活动是行政相对人与行政主体之间基于行政相对人信访事项的提起而形成的，双方之间存在一定的行政法律关系。
　　（2）信访的独立性。信访是一门独立的法律部门。信访作为一种特殊的权利救济制度，区别于其他部门法而独立存在。
　　（3）信访的行政补充性。信访是作为特殊的行政救济制度而存在的，具有一定的准司法性。自《行政诉讼法》和《行政复议法》出台后，信访制度充当着补充前两者的角色。但信访制度与行政诉讼、行政复议相比较，信访制度仍具有相对的优势。
　　因此信访的法律性质是公民寻求公共权力救济以及公民对公共权力之行使所采取的合理合法的监督。
　　（二）信访的历史溯源及演进
　　信访活动，古已有之。不同的社会形态里，信访活动内容、方式的变革，都与统治集团的需要相联系，并受其制约，以作用于当时的社会发展。
　　1、中国古代的信访活动。据《大戴记?保傅》、《淮南子?主术篇》等古籍记载，尧在位时，于庭前设“进善旌”，听取天下百姓的建议，后又立“诽谤之木”，“使天下得攻其过”；舜“置敢谏之鼓”，“使天下得尽其言”。舜时，还首置龙为纳言。进善旌，诽谤木、敢谏之鼓是中国信访制度的源头，纳言也可谓中国最早的信访官职。
　　随后，在西周时期周王朝设立了路鼓和肺石制度。秦汉时期的公车司法与诣阙上书、魏晋的登闻鼓与华表木、南北朝的谏鼓谤木与邀车驾，以及清代的叩阍制度。
　　由于受中央高度集权的政治体制的影响，中国古代的信访制度与纳谏制度、诉讼制度和监察制度在很大程度上具有同质性，互有交叉，但相互之间又有不同。古代信访制度一般要求必须逐级上访，严控越诉、越级上访行为。因此，古代信访制度在维护统治阶级政权以及社会秩序的稳定上起到了相当重要的作用，开辟了一条民情上达的重要渠道。
　　2、新中国成立后的信访活动。中国共产党在建党初期积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。1921年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他像关心农民运动一样关心工人运动，毛泽东非常重视。亲自去煤矿了解了情况，后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。1938年，毛泽东还亲自处理了一起伤员要求到延安集体上访的事件。1949年8月正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。
　　新中国成立后，中央人民政府系统成立了3个单位受理人民来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。此后，全国人大常务委员会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门的信访办事机构。1954年至1957年，来信来访的数量猛增，信访机构也得到了进一步的完善。这一时期，信访机构创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。
　　文革开始后，信访机构处于瘫痪与半瘫痪状态。文革结束后，国家又开始恢复信访机构，并制定了相关法律法规。如1980年最高院发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》；以及1995年国务院颁布的《信访条例》等相关规定。
　　此外国家建立了相应的制度及机构。如1982年建立收容遣送制度（2003年已被废止）、2004年在胡锦涛总书记的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也相继建立了联席会议制度。
　　由此可以看出，信访活动由国家最初的鼓励到现在的控制，经历了一段相当漫长的过程。同时也从侧面反映出信访工作的复杂性与特殊性。
　　（三）信访的调整范围及信访机构的设置
　　1、信访的调整范围。信访的调整范围即指信访的调整对象。要了解信访的调整范围，首先必须对信访进行清晰的分类，中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访；诉讼类信访。结合信访的概念以及信访的法律性质，我们不难看出信访的调整范围包括以下内容：
　　（1）公民的私权利遭到不法侵害却得不到司法救济的情况下；
　　（2）公民对公共权力之行使所采取的合理合法的监督。
　　2、信访的机构设置。信访机构即指处理人民群众来信来访问题的日常工作机构。信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其实质是国家机关的常设附属机构，一种秘书性质的机构。
　　根据2005年国务院颁布的《信访条例》第6条：县级以上人民政府应当设立信访工作机构，县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作机构或者人员，具体负责信访工作。因此，我国信访工作机构已形成了自下而上的垂直信访系统。
　　（四）我国信访制度与国外申诉专员制度的比较
　　从国外的情况来看，申诉专员制度起源于1809年瑞典宪法规定的“司法申诉专员（Justitieombudsman，简称Jo）”。按照有关法律的规定，Jo从有资格担任最高法院或最高行政法院法官的人士中选任，以维护公民的自由和权利为使命。Jo任期为四年，可以连任且没有退休年龄上的限制。但每年必须向议会提出年度报告并接受审查，不能获得议会信任的Jo得以投票过半数的表决结果被免职。
　　在南非，政府通过建立公共监察专员署来改善公共管理。公共监察专员制度有利于加强南非宪政民主的建设，加强民众对政府行为的监督。南非宪法特别规定，公共监察专员是独立的，它对国民大会负责。
　　我国是亚洲监察专员协会的成员，但我国的监察制度与真正意义上的监察专员制度有着很大的差异。首先，我国的监察机关属于政府系列，并没有完全独立，也正因为如此，我国的监察部门的权限受到了很大程度上的限制。其次，监察机关的监察范围仅限于国家公务员的操行，对政府公共行政管理领域内的行政行为监察几乎空白，这样使得监察机关对于我国信访活动的作用微乎其微。我国的监察制度与信访制度之间并没有建立起有机的联系。
　　不言而喻，我国的信访制度与欧美各国相比具有很大的差异性，因此我们不能简单的套用国外的申诉专员制度或者公共监察专员制度。如果不考虑我国的特殊的宪政体制和政治法律文化背景，无法真正将各国制度的精华提取出来，也难以创立适应我国国情的信访制度。由此笔者认为，要走出我国信访制度的泥潭，必须在参考国外制度的同时，应具体结合我国的法治、宪政体制的背景。
二、信访法律关系
　　依法进行的信访行为即可产生信访法律关系。信访法律关系是指信访当事人之间基于合法的信访行为所发生的信访权利义务关系，也即信访人与信访机构的权利义务关系。它包括信访法律关系主体、信访法律关系客体、信访法律关系内容三大构成要素。这一定义揭示了信访法律关系具有如下特征：①信访法律关系兼具私法性与公法性双重属性。“信访法”所调整的社会关系兼具民事法律关系和行政法律关系。②信访法律关系主体之间具有地位上的行政隶属性。信访一方当事人是公民、法人和其他非法人资格的社会组织，另一方当事人则是国家的行政机构及其领导人。③信访法律关系是信访法律关系主体之间的合法的信访行为而产生的。法律保障合法的上访行为，不合法的上访行为得不到法律的保障。
　　（一）信访法律关系主体
　　信访法律关系主体即指信访涉案人，是指参加信访法律关系，在信访法律关系中享有信访权利和承担信访义务的人，即信访当事人。一方是信访人，另一方则是信访工作机构或者领导人。在我国信访当事人主要包括公民、法人、非法人资格的其他组织、国家行政机关及其信访工作机构或者领导人。
　　信访当事人中，享有权利的一方为权利主体，也称信访当事人；负有义务的一方为义务主体，也称信访义务人。
　　（二）信访法律关系客体
　　信访法律关系客体是指信访法律关系主体享有的信访权利和负有信访义务所指向的对象。
　　笔者结合信访活动的规律性以及信访活动的范围和内容，认为信访法律关系客体主要包括以下几点：
　　（1）国家、社会和个人的基本经济、政治和精神文化财富。它是一般法律关系的客体同时也是信访法律关系的客体。
　　（2）物。它可以表现为一定的公民财产权利，如公民对自己所占有的财产性的物，因他人的非法占有而请求信访制度的救济情形。
　　（3）非物质财富。此类客体主要表现为知识产权以及其他与主体的人身利益相联系的非财产性的财富。如公民因他人对自己所有的知识产权被他人不法侵害时而请求信访制度救济的情形。
　　（4）行为结果。任何个体、集体或者国家的行为，都会引起权利人的利益需求，因此可以成为信访法律关系的客体。
　　（三）信访法律关系内容
　　信访法律关系的内容，是指信访法律关系主体之间所享有的信访权利和负有的信访义务。在信访法律关系中，双方当事人都享有权利和负有义务，而双方的法律关系从实质上讲具有一定的行政性。因此双方之间的权利和义务存在着不对等、不平等的状况。