2018论人性化执法的合理定位

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　　【摘要】
; 人性化执法是学界和政界高频率使用和讨论的命题，本文针对人性化执法的诸多误解，阐释了人性化执法的基本概念及其价值基础，提出必须对人性化执法进行合理定位，把人性化执法与人情化执法、违法执法、软弱执法以及立法的人性化相区别。人性化执法是法治框架下的自由裁量执法，应当切入现行行政法的基本原则和具体规则中并遵循正当程序的要求，体现以人为本的价值理念。
【关键词】人性化执法；价值；以人为本
; 一、人性化执法的概念之争　
　　人性化执法是一个时期以来学界和政界高频率使用和讨论的话题，也是一个存在诸多争议的话题，这种争议首先表现在对人性化执法概念的认识上。有的学者对人性化执法提出严厉的批评，认为人性化执法反映了对法治和执法的误读，反映了长期以来执法过程存在的瑕疵，人性化是法律自身的原有之意，这种提法有可能助长“人情化执法”的弊端。 [1]也有学者对人性化执法给予高度评价，认为人性化执法以人为主体和目的，以人权和人道为基本原则，将法律的教育功能与惩罚功能结合起来，追求执法公正与执法效果的统一。 [2]笔者以为，人性化执法是对中国现实执法状况的有针对性的反映，也是对行政执法中尊重人权与价值的强烈呼唤，对这样一个已经高频率使用的概念，与其探讨其是否合适，倒不如探讨其深刻的内涵并给予合理界定。　
　　环顾生活实践，我们不难理解人性化执法提出的原因和背景。人性化执法主要是针对行政执法过程中漠视人权的暴力执法提出的。从历史角度看，由于我国几千年来都是封建集权制的国家，行政机关是集立法、司法、行政为一体的高度集权的机构，由此造成了行政权力行使空间的膨胀和其它权力行使的弱化，再加上缺乏相应的监督机制，使得行政权的行使经常与暴力相联系，通常采用以暴制暴的方法来制止违法行为的发生，维护阶级统治和社会稳定。现代社会，虽然“人权”、“以人为本”、“人道主义”的价值理念日益广泛地受到重视和追求，但在行政执法中漠视人权的暴力执法现象还时有发生，背离了以人为本和尊重人权的基本理念。由行政执法的非人性化而产生的上访事件和暴力冲突事件层出不穷，特别在治安管理、城管执法等方面的问题最为突出，出现了“催英杰案” [3]及其类似惨剧的发生，暴露出行政执法中暴力监管的制度漏洞和矛盾。从更深层意义看，我们还可以说它反照出社会发展与变革中公权力和私权利日益尖锐的对立和冲突，背离了构建和谐社会的基本目标。人性化执法的提出恰恰在某种程度上可以缓和公权力和私权力之间的对立与冲突，通过对相对人合法权益的尊重和人文关怀，让相对人在正当程序中参与到行政执法的过程，双方共同协作、相互配合，使社会秩序达到某种程度的稳定与和谐。　
　　笔者以为，人性化执法是指行政主体在尊重相对人合法权益和遵守法律规定的前提下，以正当程序为保障的符合人性的理性执法活动，集中表现为人文关怀和理性照顾。尽管在人类法治演进的过程中不乏人性化的光辉与火花，但从严格意义上讲，法律本身并不必然包含着人性化执法的含义在内，人性化执法更多的是从法的执行方式、手段与过程角度提出、描述和实施的，包括以下三层涵义：　
　　首先，人性化执法是遵循法律和正当程序的执法活动。执法人员的执法行为必须有法律依据并遵循正当程序才能保证执法的合法性和正确性。由于我国长期以来轻程序重实体，执法过程中往往过于强调执法的效率和行政目标而忽视了执法程序的正当性与合法性，从而导致各种暴力冲突的不断发生，在更深层面上也损害政府形象。如在行政执法过程中，执法人员经常不说明身份、执法依据和原因，使被执法人对他们是否具有执法资格，是否是合法执法无从所知，也使一些违法分子冒充执法人员非法执法，谋取个人利益成为可能；再如忽视相对人的申辩权和陈述权，往往把他们的陈述与态度不好或对错误缺乏认识联系，草率作出处理决定或缺乏依据的加重处罚等。　
　　其次，人性化执法应尊重当事人的合法权益，是非歧视的理性执法活动。游街示众、粗暴执法等，这些即使在今天都没有杜绝的非人性化执法现象不仅严重侵犯了相对人的人格尊严，亵渎了法的基本价值和精神，而且造成极为恶劣的社会影响。还有一些执法人员随自己的喜好和心情进行执法，无视法律的规定，不仅严重践踏了法律尊严，也损害了执法人员的形象。人性化执法要求执法主体无论相对人违法与否，均把他们当作人来看待，尊重其作为人的尊严和权利，是一种以人为本、平等理性的执法方式。人性化执法不仅强盗对相对人合法权益尊重与关怀，而且使执法主体和相对人的意志和目的在正当程序中得到沟通和协调，一方面可以树立行政主体执政为民公开行政的政府形象，而且也使被执法人心甘情愿的认知自身行为或接受处罚或者将矛盾和反对情绪消解在正当程序实施的过程中。　
　　第三，人性化执法所体现的是一种人文关怀。人性化执法要求在执法过程中要体现对人的关心、尊重、理解、和关爱，是执法态度和执法方式、手段的转变，是对执法人员的更高层次的要求。它要求杜绝暴力执法和非人性化执法的存在空间，使执法人员的形象由凶神恶煞转变成为民、便民、亲民、爱民，也使执法目标得到人们的支持和尊重，相对人自觉配合执法人员的执法活动，从而取得理想的执法效果。　
　　人性化执法对法律本身也可以起到一定的促进作用。法律本身可能是人性化的和保障人权的，但其价值和目标可能会被非人性化的执法方式和手段所消减和歪曲；法律本身也可能是非人性化的甚至有可能危害人权的，这样的法律如果被以人性化的方式执行，也可以在一定程度上产生抑制和减少恶法的作用，认为人性化执法是法律本身应由之意其实是混淆了立法的人性化和执法的人性化这两个命题的区别。　
　　二 、人性化执法的价值基础　
　　行政执法的价值取向直接影响甚至决定着执法的态度、执法的方式和执法的效果。人性化执法正是以“以人为本”和保障人权作为其基本的价值基础的。所谓人权就是人之为人的基本权利，这些权利是如此重要而又如此容易受到以政府为代表的国家权力的侵犯，因此近代以来的立宪国家往往通过宪法或宪法判例对公民基本权利进行确认和保护。对人权的尊重和保障是以人为本价值观的根本体现，以人为本是一切行政执法活动的出发点和归宿。革命导师曾在共产党宣言中提到，“代替那存在阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的将是这样一些自由人的联合体，每个人自由发展是一切人自由发展的条件。”即一切社会发展的终极目的还是作为主体的人及其个性发展，为人的尊严和个性发展提供各种条件，充分体现了以人为本的思想。胡锦涛同志也曾对以人为本作了权威性解释：“坚持以人为本, 就是要以实现人的全面发展为目标, 从人民的根本利益出发谋发展, 促发展,不断满足人民日益增长的物质文化需要, 切实保障人民群众的政治、经济和文化权益, 让发展的成果惠及全体人民。” [4]因此有的学者认为以人为本是一个关系概念，主要体现在四个层面，即人与自然的关系、人与社会的关系、人与人的关系和人与组织的关系。（1）在人与自然的关系上，以人为本就是不断提高生活质量，增强可持续发展的能力，即保持人类赖以生存的生态环境具有良性的循环能力；（2）在人和社会的关系上，以人为本就是既使社会发展成果惠及全体人民，不断促进人的全面发展，又积极为劳动者提供充分发挥其聪明才智的社会环境；（3）在人与人的关系上，就是强调公正，不断实现人们之间的和谐发展，既要尊重贫困群体的基本需求、合法权益和独立人格，也要尊重精英群体的能力和贡献，为他们进一步创业提供良好的人际环境；（4）在人和组织的关系上，就是各级组织既要注重解放人和开发人，为人的发展提供平等的机会与舞台、政策与规则、管理与服务，又要努力做到使人各得其所。 [5]也有学者认为，以人为本应该是一切都要以人为出发点和归宿，当法学的价值形态发生冲突时，“以人为本”是最高的选择，就是要尊重人的尊严和人权；以人为本就是将人文精神作为现代法律精神，是对社会弱势群体的保护；以人为本中人永远是目的而不是手段，把人作为唯一的中心，在任何情况下都不是手段等等。 [6]这是从不同的方面对以人为本的论述，也是目前学界对以人为本的法律观的基本看法。　
　　以人为本是科学发展观的重要内容，是我们构建和谐社会的重要保证，体现在法律实践上就是一切立法、执法和司法活动都要重视和尊重人的主体地位和价值，以人的需要和权利为出发点和目的，反对非人性化的待遇。行政立法的人性化是执法人性化的重要前提和保证。因此，在行政立法方面，首先要真正确立以人为本的基本理念，尊重和重视每个行政相对人的合法权益；其次是在行政过程中奉行非歧视待遇，平等地对待所有的行政相对人，设身处地为行政相对人着想，无论相对人作出违法行为还是合法行为，均不能否定和质疑其人之为人的根本地位，这不仅是现代法治精神和原则的具体体现，也是行政执法的目的所在。这就要求在行政立法过程中，不断听取人们的意见和呼声，将以人为本的理念落实到具体的制度设计层面，听民声，察民意，制定出真正能保护人权，体现人道的法律、法规和其他法律规范。这样才能改变传统过分注重行政权的行使而忽略行政相对人合法权益的保护的局面，行政主体与相对人之间经常是对立统一的关系。通过人性化的立法，不仅可以改变行政主体之间的对立关系，形成民主、对话的渠道，建立和谐、协商和合作的关系，也能使各种行政行为通过人性化的执行后都能收到良好的社会效果，避免冲突事件的发生。然而现实中，由于种种原因的局限，立法的非人性化不可避免，而人性化的执法则可以使非人性化的立法在实施过程中收到良好的社会效果，缓冲立法的非人性化的不良后果。人性化执法要求一切都要以人为出发点和归宿，尊重人权，体现人道。人权是人作为人应该享有的基本权利，是人为满足其生存和发展需要而应该享有的权利。没有人权就意味着失去做人的资格。2004年我国宪法修正案中也明确规定：“国家尊重和保护人权”，这就使国家与公民的关系发生了巨大的改变，国家已不把人作为客体和手段，而是将人作为主体和目的。人性化执法就是将宪法规定的尊重和保障人权转化为实践，使法律的秩序价值和人性价值在实践中得到统一。人权是基于人的需要，人的利益而产生的。人权作为执法权运作的设置边界，保证执法的公正、文明，防止执法权异化而导致恶果。如果执法人员的执法超出人权的范围，那么执法不仅不能保证公民人权的实现，而且还可能造成对公民权利的侵害，使公权力不是成为保障私权力的武器，而成为侵犯私权利的工具，这就必然会造成一些人们不愿看到的悲剧发生。因此以人权为原则的人性化执法必然要求给人以人文关爱，注重对违法行为人的个人权利的保护， 正如有学者所言；“人性化执法的一个最基本的含义就是执法者的权力受制约与监督的，它的底线是每一个公民的合法权利。即使面对犯罪，也应该尊重他的人格和法定权利。” [7]　
　　人道主义则是指以人为中心和目的，把人本身当作最高价值从而把任何人都首先当作人来关爱和善待的价值理念、思想体系和行为模式，正视人的需要和本能，珍重人的尊严和价值，以同情、友善、理解、宽容为基础表征。 [8]我国传统的执法理念重在对“恶”的惩罚，而忽视了对人性中“善”的鼓励，通常采用的方法也是以恶治恶，这种执法方式在某种程度上对违法行为起到了一定的遏制作用，但同时也激化公权力和私权利之间的矛盾，造成了社会矛盾的产生和严重的不和谐，更为恶劣是破坏了法律至上的基本价值和制度，使得公权力的行使者成为法外之人。人道主义则是首先要求对人以关爱，善待每一个人，无论守法者还是违法者，都享有人道待遇的权利。目前，人道主义已经成为全人类共同关注和追求的价值目标。而执法作为法治建设中的中心环节，其方式是否人道，公民的权利是否得到了有效的保障，是衡量一个国家法治文明的重要标准。因此，人性化执法作为一种文明的执法方式，必将以人道主义原则作为自己的行为准则，理解、宽容、关爱、尊重每一个违法人。每一个违法行为人，不管其罪行多大，都有权力获得人道待遇。