2018分析与构建：中国现代司法决策能力论纲

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　　论文提要：
司法决策能力是司法能力的重要组成部分，决策水平的高低直接关系到人民法院司法改革的方向和各项工作的顺利展开，当前社会经济转轨、国际形势风云变幻，中国正处于一个改革和发展的历史机遇期，这些都对我们的司法提出了新的、更高的要求，提高司法决策能力刻不容缓。本文分析了司法决策能力的内涵、理念、程序、检验标准和责任追究制度，提出了提高司法决策能力的制度构架，还提出了制定《人民法院重大司法决策基本框架》的设想。全文共8121字。
一、引言
2004年9月16日至19日，中国共产党第十六届四中全会在北京召开，全会听取和讨论了胡锦涛总书记受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（下称《决定》），科学、民主、依法执政成为中国共产党执政党建设的目标。《决定》分析了中国共产党面临的三大历史任务和存在的五大问题，总结了六大经验，科学、及时地作出了加强五大执政能力的对策。《决定》不仅对我党的执政能力从战略的高度加以规划，从理论的层面进行了系统阐述，而且从战术角度具体提出了全面推进的步骤。它对于我党把握执政规律、提高执政能力、完善执政方略、改进执政方式、巩固执政基础、完成执政使命意义深远。 在《决定》作出之后，全国上下，各行各业都从各自具体的工作实际和工作特点出发提出了提高能力的意见和做法，最高法院自然也不例外。2005年1月22日肖扬院长在最高法院先进性教育活动大会上指出：“党的十六届四中全会提出加强党的执政能力建设的重大命题，就是要保证党具有领导广大人民建设中国特色社会主义的坚强本领，始终保持能力上的先进性。根据加强党的执政能力建设的要求，在去年年底召开的全国高级法院院长会议上，我们联系人民法院工作实际，提出了增强司法能力，提高司法水平的问题。 …对于人民法院来说，要增强六种能力，就是增强惩罚刑事犯罪，维护国家安全和社会稳定的能力；增强调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展的能力；增强依法处理矛盾和纠纷，保障社会和谐的能力；增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力；增强在司法领域保障人权，维护人民群众合法权益的能力；增强正确适用法律、公正高效司法，保障在全社会实现公平和正义的能力。作为人民法院的领导干部，则要着重增强三种能力，即司法决策能力、司法管理能力和司法审判能力。对广大法官而言，则要着重增强四种审判能力，即着重增强适用法律的能力、驾驭庭审的能力、诉讼调解的能力和判决说理的能力。” 2005年4月4日最高法院发布了《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》（下称《意见》），《意见》着重强调了增强司法能力、提高司法水平的重要性和紧迫性，指出：“党的十四届六中全会明确提出了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，为人民法院工作进一步指明了方向。人民法院是党领导下的实施依法治国方略的重要载体，是党通过司法手段管理国家和社会事务的重要力量，是党通过司法途径保持同人民群众血肉联系的重要纽带，必须通过公正、廉洁、文明、高效的司法活动，为加强党的执政能力建设总体目标的实现，提供有力的司法保障。能否做到这一点，关键在于我们是否具有与加强党的执政能力建设相适应的司法能力和司法水平。”《意见》还指出：“人民法院增强司法能力、提高司法水平主要包括，增强惩罚刑事犯罪，维护国家安全和社会稳定的能力；增强调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展的能力；增强依法处理矛盾和纠纷，保障社会和谐的能力；增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力；增强在司法领域保障人权，维护人民群众合法权益的能力；增强正确适用法律、公正高效司法，保障在全社会实现公平和正义的能力。”
在最高法院提出的应当着重加强的人民法院的六种能力、人民法院的领导干部的三种能力以及人民法官的四种能力中，其中司法决策能力的提法应当说是比较新颖的，而司法决策能力又恰恰是目前之中国社会变迁、司法改革的进程中不可或缺的一种能力，司法决策能力的高低直接关系到中国依法治国的进程和司法改革的大局。以前我们法院系统总是习惯性的强调以审判为中心，从而不同程度的忽视了司法决策对审判工作的巨大影响，没有正确的司法决策，也就不可能有人民法院各项工作的协调发展和突破创新，因此最高法院提出增强司法决策能力的《意见》，在司法改革处于攻坚阶段的今天， 意义是非常重大的。但是令人遗憾的是，自从最高法院的《意见》提出了司法决策能力的理论以来，法学理论界和实务界，对于司法决策能力还都基本上处于漠视状态，对司法决策能力的意义还都没有进行一个深刻的反思和认识，对司法决策能力还没有进行比较深入细致的研究。明晰司法决策能力的概念和内涵，探索增强司法决策能力的途径和方法，把握司法决策的规律和原则正是本文的用意所在。
二、几个关键概念的廓清
研究司法决策能力首先必须弄清楚决策、司法决策、决策能力等几个关键概念。
（一）决策。对于“决策”一词，我们并不陌生，在日常生活中，人们通常将决策形象的理解为拍板、作决定。 按照现代决策学理论，决策是人们对未来实践的目的、方向与达到目标的原则、方法和手段所做的决定。或者说决策就是针对某一问题，确定反映决策者偏好的目标，根据实际情况，通过科学方法从多个方案中选出一个最优方案的过程。 决策有以下几个特征：1、决策要求有明确而具体的决策目标；2、决策以充分了解信息为前提；3、决策要有两个以上的备选方案；4、决策要求对备选的方案进行综合分析和评估；5、决策追求的是最优的效果。决策是一种决定，但又与决定不同，决策往往是对重大事情、经过比较严密论证的决定。决策与决议也不相同，决议一般是比较重大会议之后形成的一致认识或看法，决议中可以包含某种决策，但大多情况下仅仅是重要会议的一个结论性的文件。决策与判决亦有重大区别，判决是一个法律上的专有名词，一般不能泛化，它是司法机关按照法律规定的程序对某一个具体案件作出的特定的处理意见。
（二）司法决策。对于司法决策，我们还比较陌生，通常见到的是公共决策、行政决策与经济决策等相关概念。所谓公共决策，一般定义为国家、政府及执政党为公共物品和公共服务的生产和供应，为宏观调控经济以及社会的运行而作出的决策。 行政决策则是国家各级行政机关及其部门对重大事项所作出的决策。 所谓经济决策，又称市场决策，它是指市场主体为追求利益的最大化，根据市场供求关系，对生产、采购和供应所作出的决定。从上述概念类推，我们可以这样归纳，司法决策就是司法机关对司法运行过程中出现的一些重大事项，按照一定的程序和既定的目标所作出的决策。当然司法决策毕竟有其特点：首先，司法决策的决策主体是司法机关，通常是司法机关的领导干部；其次，司法决策要遵循司法规律。现代意义上的司法权具有中立性、被动性、判断性、终极性、独立性等方面的特征， 它以追求公平正义为基本价值趋向，而行政权则往往以效率为第一目标；最后，司法决策的事项都是在司法运行过程中出现的重大事项，包括司法审判活动、司法管理活动、司法后勤保障活动、判决执行活动、司法机关对外交往活动中出现的重大事项。
（三）决策能力。所谓决策能力，也就是决策水平，决策能力高低的判断标准一般要用决策效果来判定。决策是否确实解决了面临的难题；决策是否符合决策者的目标；决策是否具有效率；决策是否合乎法律和社会秩序；决策在社会上是否得到了正面的评价等等，这一些都是评价决策能力的要素。换句话说，决策的正确性、效率性、实用性就是决策能力高低的评价标准。
（四）司法决策能力。通过对上述三个范畴的归纳综合，我们似乎可以得出这样的结论：司法决策能力就是司法机关主要是司法机关的领导干部针对司法运行过程中（包括司法审判活动、司法管理活动、司法后勤保障活动、判决执行活动、司法机关对外交往活动）出现的重大事项，为实现一定的决策目标，按照法定的程序进行分析判断、择优选择解决方案的能力。
三、司法决策的主体及客体
（一）决策主体。对于司法决策的主体，从肖扬院长的讲话来看，应当是人民法院的领导干部。湖南省高级法院江必新院长也倾向于认为司法决策的主体是人民法院的领导班子。 也有实务界资深大法官认为：“司法能力的主体，是人民法院这个整体。尽管从微观上看，司法能力是由每个法官和其他工作人员的能力构成的，但论及司法能力，应当是指人民法院整体所具有的能力。” 其实这两种看法都是非常正确的，但笔者认为将司法决策的主体细分为决策主体和参与主体似乎更加合理，因为现代意义上的决策一方面强调领导者的作用，但实际上任何一项具体决策的形成，都是在特定的时空环境下综合考量各种因素的安排，尤其是群众参与、专家咨询和领导决策相结合的现代决策机制的形成，使决策主体不再孤独单一而是更加丰富具有多重性。
1、人民法院的领导干部。人民法院的领导干部，准确的说应该是人民法院的领导集体，毫无疑问是最重要的司法决策主体。就一个法院来讲，大多数的重大事项都是由院党组、院党委或者是院长办公会决定的，但有时也会在审委会或中层领导会议上进行研究和讨论。值得注意的是，司法决策的主体只能是人民法院的领导干部的集体，不是院长或者党委书记个人，尽管院长和党委书记可能在决策中起着核心作用，但决不能以个人意志凌驾于组织之上，在这个方面，我们是有惨痛教训的，邓小平同志就曾沉痛的指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要……即使象毛泽东同志这样伟大的人物，也受到了一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”
2、人民法院的全体干警作为司法决策的参与主体，在现代司法决策中起着越来越重要的作用。现代决策与传统决策相区别的一个重要特征就是决策的科学化、民主化和公开化。 例如，在河北省人民政府办公厅起草的《河北省人民政府建立健全科学民主决策机制的意见》中就强调了决策问题没有系统调研不决策的制度以及社情民意反映制度，要求省政府及各部门建立社情民意反映制度，指定专门机构负责收集、整理公众对拟决策事项的意见和建议，做好有关解释咨询工作。在司法决策中，建立健全人民法院全体干警的决策参与机制正是现代司法决策理念的必然要求。
（二）决策的客体或者事项范围。并非所有的司法运行过程中的事项都要经过严格的遵循既定程序的决策，这实际上也是不可能做到的，我们必须对司法决策的客体或者事项范围作出一个大致的界定。例如《成都市青白江区重大行政决策事项公示和听证暂行办法》第二条就界定了决策的事项范围：1、区国民经济和社会发展中、长期规划；2、财政预决算草案；3、政府直接投资且投资总额超过500万元的项目；4、有关全区改革开放和社会发展的规范性文件、重大政策措施；5、其他对全区社会稳定、经济影响重大的问题。《河北省人民政府建立健全科学民主决策机制的意见》中也对决策适用的事项范围作出了一个大致的界定，该意见适用的事项范围是“本省国民经济和社会发展计划、省级预算、宏观调控和改革开放的政策措施，社会管理性事务、地方性法规草案和政府规章，大型项目等”。