2018谈居民身份证法的立法瑕疵及修改建议

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　　内容提要：《居民身份证法》立法时机不够成熟，法律内容规定登记项目规定过窄，查验规定过于严格，缺乏科操作性，经费保障、公民身份号码的唯一性及信息的保护等方面存在的不足。应当修改完善《居民身份证法》，增加指纹信息等登记内容，修改查验规定，实行首次申领和期满换领免费制度，严格规范公民身份号码编制管理及增加一些细化的条文，便于操作等建议。
关键词：居民身份证法 瑕疵 修改 建议
2003年6月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国居民身份证法》（以下简称《身份证法》），自2004年1月1日起施行，至今已经两年了。作为一部涉及十多亿人口，直接关系广大群众切身利益的法律，通过之日起，社会上给予了很高评价，寄于了厚望。从实施两年来的实际看，《身份证法》立法上并不成熟，还存在着一些问题和不足，有些已经影响了法律的实施，影响了公安机关工作，同时也影响了广大群众切身利益。
一、《身份证法》立法上存在问题与不足
（一）立法时机尚不成熟，导致法律没有能够得到有效实施，影响立法的严肃性。法律一经颁布实施就必须执行，这是法律国家意志性的重要体现，从实施法律严肃性的角度看，《身份证法》立法时机尚不成熟。虽说上世纪90年代便开始立法准备，直到2003年6月28日通过，2004年1月1日施行，即从2004年1月1日开始，居民身份证签发机关（公安机关）在为居民签发居民身份证时，就应当是《身份证法》规定式样的身份证（简称二代证）。虽说整个立法活动，历时近10年，应当说是较为完备了，但是由于受到技术、资金等方面因素的制约，在软件开发、系统建设信息采集、传输、制作等方面，公安机关尚未做好全面制发二代证的准备。2004年1月1日起，除个别省市实行了二代证试点外，全国绝大部分省市都在继续制制发原来式样的居民身份证（简称一代证）。而且时至今日，除京津沪渝及沿海的浙江、福建等经济较为发达省市外，全国大部分省区二代证制发工作尚未真正意义上开始，不少只是象征性的搞个首发式，目前尚有些省、区还没有完成制证中心建设①。就连北京、深圳等发达地区，也曾出现百万北京人身份证过期，不能如期换领“二代证”、深圳3000市民因名字冷僻无法办理“二代证”的尴尬。所以，严格意义上讲，《居民身份证法》没有得到真正实施。
(二)立法内容存在不足，限制了居民身份证的功能
1、关于身份证的登记项目规定过窄。《身份证法》第三条规定　居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、证件的有效期和签发机关十项内容，其中除去证件有效期、签发机关与居民本身无关内容以及出生日期与公民身份号码重复内容，实际上有效信息只有七项，而且《居民身份证法》第三条规定再次规定了居民身份证的机读内容也仅限于上述内容。
2、《身份证法》关于户口迁移不换证的规定使得居民身份证失去许多使用功能。《身份证法》第十一条规定：公民办理常住户口迁移手续时，公安机关应当在居民身份证的机读项目中记载公民常住户口所在地住址变动的情况，并告知本人的规定。根据这一规定，居民在迁移户口时不需换领居民身份证，当然居民身份证的视读信息只能旧的信息。实际上，居民身份证的主要作用就是证明公民身份，这种证明当然是证明给他人看的，主要通过居民身份证的视读信息体现。 实际生活中，人们的许多经济、社会交往活动都离不开居民身份证，但是作为居民主要信息的居住地址产生变化，虽然在机读项目中进行了记载，但是对于绝大多数场合和大多数人来说，都难以及时获得这一变动信息，总不能要求大家都配备读卡器吧？况且如果读卡器被滥用，又会导致公民信息的泄漏。本来作此规定是“以方便群众，减轻群众负担” ②，但是实际上只会给群众带来更多不便，增加政府行政成本，增加社会负担。
3、关于可以查验居民身份证情形规定过于狭窄，缺乏操作性，且法律自身存在逻辑矛盾。《身份证法》对人民警察查验居民身份证的范围和程序做了十分严格的规定，仅限于对有违法犯罪嫌疑的人员、依法实施现场管制时、发生严重危害社会治安突发事件时和法律规定需要查明身份的其他情形。
应当说，这些规定从出发，严格程序和范围对防止警察滥用权利，保护公民合法权益，干扰公民正常生活是必要的。但是，严格执行此规定必然产生两个后果：一是警察的大量违法查验；二是警察为保护自身而采取不作为，牺牲公共安全利益。因为在法律规定的四种情形中，依法实施现场管制时和发生严重危害社会治安突发事件时相对很少，由法律明确规定需要查明身份的其他情形也很少，目前，规定可以查验居民身份证的法律仅有《戒严法》、《枪支管理法》和《国家安全法》三部。多数情况下，人民警察如果要查验一个公民的居民身份证就只能依据“对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的”的这一规定。但是，这一规定又是很抽象、空泛的，有违法犯罪嫌疑是一种有罪推定，查谁谁就有违法犯罪嫌疑，带有一种歧视性，怎样状况下才可以被认为“有违法犯罪嫌疑”？对此认定是需要依据一定的证据，还是靠警察个人的经验和主管判断？ 比如，生活中最常见的公安机关在对公民进行暂住登记时，就必须查验其居民身份证，否则，暂住人口登记管理就失去任何意义；再如铁路公安机关经常再车站、列车上查验旅客居民身份证，发现抓获大量的逃犯，难道所有被查验的人都被怀疑有违法犯罪嫌疑？显然不是。《京华时报》报道的北京站民警检查身份证耗时过多致旅客误车，就是一典型例子。③
另外，《身份证法》自身在立法上也存逻辑矛盾之处。一方面，法律并不要求居民随身携带居民身份证，即公民没有携带证件的义务；另一方面，法律又规定人民警察有权查验公民居民身份证。警察查验没有携带居民身份证的公民，对公民而言是违法要求履行义务，同时公民也无法向警察证明自己身份。公民没有携带证件的义务，那么，公民有无权利拒绝警察的查验行为？在警察没有证据证明公民有违法犯罪嫌疑的情况下，警察如何处置？如此不仅浪费了公民的时间，同时也浪费的警力和时间，也浪费了大量的公共资源。
4、经费问题难以得到很好解决，阻碍了换发工作的进展，损害公安机关形象。《居民身份证法》第二十条规定，公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当缴纳证件工本费。根据国家发改委和财政部核定的价格为首次换领每证20元。但是，国家发改委和财政部核定价格时，只考虑证件制作本身所需费用，实际上，制作证件从建设人口信息系统软硬件、建设制证所到人像采集、证件发放等等环节，都需要大量的经费投入。根据有关派出所计算，在办理二代证工作中，“派出所既要花钱雇工,又要贴上大量的耗材费用, 包括聘雇人员工资、制证的各类消耗材料和正常损耗等费用每一个证制作的前期费用和制证消耗费用每证6.50元” ④。根据财政部和公安部有关规定，换发“二代证”所需经费有各地财政负担，但是对于不少地方来说，财政都是“吃饭财政”，在人员工资都难以确保的情况下，地方财政一下拿出上百万、千万元甚至数千万元元来开展换发二代证工作显然是不现实的，经费问题已经成为制约《居民身份证法》实施的重要因素。从两年来的工作实际看，凡是财力好的省市工作进展就快，反之工作就严重落后，有的甚至形成滥收费热点。根据海南省价格举报中心统计的数字显示，2005年全省各级价格举报中心共受理各类价格举报、咨询案件中，二代证收费仅次于教育乱收费，高居第二位，“目前我省第二代居民身份证换证收费，全省只有三亚、昌江等市县按国家规定的收费标准执行，其他市县除了按照国家规定向办理二代证居民收取工本费20元/张外，还擅自违规收取人像采集费和表格费，收费标准从40-65元/张不等，群众和社会对此反应强烈。” ⑤除此之外，还有收取照片打印费、邮政专递费等各种名目的收费，其核心一点就是地方财政困难，或者不愿投入，而作为具体执行部门的公安机关更是无能为力，只好采用违法违规收费，地方政府也往往是睁一只眼闭一只眼。因此，许多地方在工作中出现了 “人像采集费”、“贴表相片打印费”等巧立名目收费，不仅损害了是广大老百姓的利益，也损害公安机关和政府形象。
5、对居民身份信息的保密问题规范不明确，难以做到为社会公众服务与保护公民个人隐私的平衡。信息社会时代，社会资源的共享，是重要特征之一。人口信息是我国经济社会发展中，各部门应用系统的重要基础，对劳动就业、税收征管、个人信用、社会保障、人口普查、计划生育、打击犯罪等信息系统的建设具有非常重要的意义。对作为社会管理者的政府部门来说，互通互联的人口信息，可以提高行政效率，堵塞诸多行政管理漏洞，降低行政成本；对公民而言，人口信息共享可以省去许多麻烦和不便，减少自己证明自己甚至无法证明自己的尴尬。基于此，公安部设立的“全国公民身份信息系统(NCIIS)”，方便社会公众。但是，根据《居民身份证法》第19条规定，公安机关无权提供公民信息，而且泄露公民个人信息，侵害公民合法权益的应当负法律责任，因此，公安部提供收费查询有违法嫌疑。反之，居民身份信息如果不提供社会查询服务，那么其建设意义又大打折扣。
另一方面，在社会生活中，由于居民身份证的用途十分广泛，处理法律列举的之外，公民办理求职、购房、就医、存取款，购买电话、手机等等，都需要出示、登记公民的身份号码、居住地址等信息，多数单位和部门还要求交居民身份证复印件，而《居民身份证法》却没有对此作出应有的规范。这样，公民的个人信息就流散在各个部门，有的甚至被人非法利用。
6、对一些新的可以预知的问题没有作出规定。例如，《身份证法》对于公民的整容、变性等问题都未作出明确规范，而这些问题的存在，直接影响着法律的实施。一方面，由于社会的发展进步，人们在不断追究生活美好一面，染发、化妆甚至整容，已经成为较为普遍的现象；另一方面，科学技术和手段的发展，也出现了通过数字手段修改照片信息等新的问题，“用图片处理软件为二代证照片整容是件很简单的事。” ⑥。因此，由于整容、化妆等原因导致居民身份证像片与本人实际差距较大而引发的纠纷也市场出现，此类报道也常见诸于媒体报端，而法律对这些都都缺乏明确规范。