2018从公开与保密的关系谈政府信息公开立法的基本问题

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　　论 文 摘 要
政府信息公开就是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开，以便社会成员能够方便地获取和使用。它是实现政务公开和政府信息化建设的基本要求，也是我国政府全面履行WTO规则和中国政府承诺而必须着力解决的重大问题。而政府信息公开立法则是对政府管理信息的管理予以制度化、法律化，从而进一步规范我国政府管理体制的有效运转，适应社会主义市场经济发展和国际化的要求。同时，人们在全面、合理的公开信息引导下有秩序地从事各种活动，尤其在培养了民众遵守信息规定的自觉意识后，行政执法就会极易赢得相对人的理解和配合，可以大大提高行政机关工作效率，节约执法成本。在进行政府信息公开立法探究时，正确处理公开与秘密间的关系成了必须着力解决的重点和难点问题。国外几乎所有有关信息公开立法对此都有较明显合理的界定。我国在处理两者关系时应当坚持以公开为原则、保密为例外，同时信守权衡利弊、适时、适度、合理等原则。在信息豁免公开范围上，应主要围绕国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私四方面，并予以细化明确。除此之外，所有信息均应公开，以保证公众知情权的实现和监督行政目标的落实。本文从正确处理公开与保密的意义出发，近而对这个问题提出了自己的观点。
关键词：   公共信息   公开   立法   保密
1999年，中国社会科学院法学研究所成立了“信息社会与政府信息公开制度研究”课题组，就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2002年5月，该机构受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。7月《政府信息公开条例草案》（专家意见稿）正式亮相。此外，地方立法工作也陆续展开。2002年11月，广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》并于2003年1月1日起正式实施，这是由我国地方政府指定的第一部全面系统规范政府信息公开的政府规章。到目前为止，还有北京、成都、杭州、深圳、上海等地政府也相继出台了类似规章。这些规章的出台，为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开行为，增强行政活动的透明度，监督政府机关更好地依法行政都确立了立法性依据。
政府信息公开就是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开，以便社会成员能够方便地获取和使用。它是实现政务公开和政府信息化建设的基本要求，也是我国政府全面履行WTO规则和中国政府承诺而必须着力解决的重大问题。近年来，我国各级国家机关和企事业单位在推进信息公开方面进行了诸多改革实践，一度兴起“村务公开”、“厂务公开”、“警务公开”、“检务公开”等热潮，作为政府行政公开标志性活动的“政府上网工程”也得以迅速推行。所有这些，不仅完善了社会主义民主政治制度，改善了党和政府与人民群众之间的联系，而且为我国制定完整统一的政府信息公开立法提供了实践支撑。
一、政府信息公开立法应正确处理公开与保密的关系
综观世界各国的立法时间和我国现行行政实践，在有关政府信息公开活动中，主要围绕如何处理公开与保密的关系上。应当说，两者关系处理得好坏，直接关系到该国政府信息公开实践的优劣和社会民主法治化的进程。具体而言，正确处理公开与保密间的关系，具有如下重大意义：
1、正确处理公开与保密的关系，能使公民真正成为信息公开的主体。长期以来，人们受“法藏官府，威严莫测”的思想影响，未能正确处理公开与保密的关系，过分强调了保密的重要性，普通百姓欲知官府诸事，或一概拒之，或随官所欲。若能告知，就是恩赐和施舍了。纵然前纪念在我国许多行政部门刮起了政务公开风，约定将机关办事规则、办事结果进行公开，但是尚未扩展到政府掌握的一般性信息的公开。这些政务公开实践均出自政府的自觉行动而不是法律义务。这种政府机关是政务公开的决定者，公开什么，怎么公开，均由政府机关自己决定因而至多算是政府机关的一种“社会承诺”，民众只能是政府办事制度改革的被动受益者。公民在政务公开中的缺位，甚至视公民为政务公开的客体，必然使原本善良的制度从形成到落实都带有天然的“硬伤”。在倡导政府信息公开的今天，理应重新确立公民在信息公开活动中的主体地位，与行政机关一道成为信息公开的参与者，拥有信息公开的启动权。这一地位的转变，当然取决于对公开与保密关系的正确处理。
2、正确处理公开与保密的关系，能有效防止政府官员利用信息进行权力寻租。长期以来，特别是地方政府信息披露的保密性，甚至部分机构人员以权谋私，视工作领域内掌握的公共信息为自己的私有财产和权利基础。更有甚者，以此达到其寻求信息、垄断信息和权利寻租的目的。这种错误的做法，由于人们认识不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大危害。如果能正确处理公开与保密的关系，通过法定的形式明确应当公开的事项和应当保密的内容，就会使政府官员意识到公开是其职责，不公开便是行政不作为；保密是其义务，不守密是违法违规行为。一旦政府的决策、执行和结果以及政府在履行职责过程中形成的各种公共信息资源主动或依申请向社会公开，就有助于保障信息渠道的通畅，打破信息垄断，防止国家行政机关及其工作人员暗箱操作，利用其掌握的信息谋取不正当利益，促使行政机关按照法定程序办事，防止滥用权力，消除执法中的消极腐败现象。
3、正确处理公开与保密的关系，能为提高工作效率、实现依法行政提供条件。现代经济学有一个著名理论就是信息公开和政府管制的相互替代关系：政府信息公开执行得好，政府管制就不需要投入太大的人力和财力，从而大大节约行政成本。人们在全面、合理的公开信息引导下有秩序地从事各种活动，尤其在培养了民众遵守信息规定的自觉意识后，行政执法就会极易赢得相对人的理解和配合，可以大大提高行政机关工作效率，节约执法成本。而且社会的自主能力和信息的公开程度是成正比的。任何社会只有信息越公开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。那种将社会事件高度保密，不愿公开的出发点或许是善良的，生怕民众接受不了一些现实问题或在突发事件面前措手无策。殊不知，这种以救世主自居的心理，是对广大民众的极度不信任。随着社会的不断成熟，信息公开对政府工作越来越重要。
4、正确处理公开与保密的关系，是履行世贸规则和我国对外承诺的要求。在《世界贸易组织协定》的29个独立法律文件中，信息公开是贯穿于多边贸易体制的基本要求。它主要集中体现在透明度原则中。中国政府在加入世贸组织谈判中，对透明度问题的承诺，主要包括以下几个方面：一是只执行那些已公布的、为世贸组织其他成员、企业或个人容易获得的有关或者影响贸易的法律、法规、规章或其他的政策措施。二是一般情况下，有关或者影响贸易的法律、法规、规章和其他政策不得一经公布即实施，通常在这些法律、法规、规章和其他政策措施公布之后、实施之前，给社会提供一段可向有关主管机关提出意见的机会。三是设立或指定咨询点，应世贸组织其他成员、企业或个人的请求，提供有关或者影响贸易的法律、法规、规章和其他政策措施方面的法律信息服务和答复有关询问。四是在有关法律、法规、规章和其他政策措施实施前，最迟在实施后90天，使其他世贸组织成员可获得这些法律、法规、规章和其他政策措施的一种或多种世贸组织正式语文文本。成为世贸组织正式成员后，就有义务采取有效措施，切实履行这些承诺。如果我们能全面贯彻世贸组织的这些规定，就能合理界定信息公开与保密的边界，同时也为我们尽快全面融入世贸组织大家庭奠定坚实基础。
二、政府信息公开立法基本原则的确立
政府某种信息是保密还是公开，主要取决于信息的价值性、时间和空间性。若某种信息在一定时间空间范围内其价值远远高于公开后的价值，那么对这类信息就需加以保密；反之，就应当对社会公开。在新的形势下，我们一方面不能用保守的观点看保密，另一方面有不能用自由化的观点看公开。这就是说，公开与保密都是一国建设事业发展所必须的，二者不是互不关联、相互对立的，而是统一的，相互依存、相互贯通、不可分割的整体。尽管信息公开与保密的关系是比较复杂的问题，但贯穿其中的基本原则必须首先确定。
1、;政府信息以公开为原则，保密为例外
现在社会，强调政府信息公开不仅是公共权力运作过程和结果的公开，更重要的是国家机关拥有和掌握的公共信息向社会和公众公开。就政府而言，信息公开不仅包括政府及其所属部门的机构设置、职权职责以及行政管理和执法程序的公开，更包括政府及其所属部门履行职责过程中产生、收集、使用，保存的涉及经济、科学以及社会个方面信息的公开。这些信息作为国民经济信息的重要组成部分，既是社会共同创造的财富，也是人们考量政府行为，从事各种活动所必不可少的资源。当然，并不是说政府所占有的公共信息对社会公众均有好处。相对于普遍的公开制度，保密只能是由于某中法定的特设原因造成的例外，几乎成了世界各国的通例。
我国虽然早在1988年就制定了《保守国家秘密法》，但在种种方面还有不完善的地方，需要正确处理信息公开与保密的关系，同时还要理清两对关系：（1）信息公开与保护公民权益的关系。应当明确，实施信息公开制度并不意味着必然对公民个人隐私的侵犯。公众在行使知情权的过程中，有可能与其他权利和利益发生一定的冲突，这就要求政府通过信息立法予以利益平衡。做到既实现了信息公开的制度设想，有很好地维护了公民的合法权益和其他社会公共利益。（2）信息公开与社会稳定的关系。对涉及社会及公民切身利益的重大事件，如自然灾害、突发事件、重大疫情、社会治安以及恐怖活动等不同类型的重大事件，应采取与之相适应的信息发布和报告方式，不能借口以维护社会稳定而随意封锁信息。如果重大突发事件不能及时准确公布，或发生漏报、瞒报、缓报时，不仅不能得到真实信息通畅，以正确权威的声音积极主动引导社会公众的理性行为，而且难以维护社会稳定。信息公开立法理应把信息公开和维护社会稳定有机结合起来，明确应予以公开和豁免披露的政府信息，在信息公开的前提下，适当控制信息公开的时间和方式。
2、;权衡利弊原则
政府某类信息是公开还是保密，很重要的判断标准就在于公开后有利，还是保密有利。某一信息之所以要保密，是因为它在一定的时间和空间内独享能产生最大的效益。如果在此范围内不能获得最大的效益，甚至起到反作用，就应即使解密并予以公开这类信息。长期以来，我们信息保密工作常常不讲代价，盲目保密，任意扩大保密范围，以为保比不保好，保密得越多、越严格，表明工作越负责。这种保密的代价与收获不均衡，常常花费极高代价，获得的利益却甚少，造成了极大的人力、物力、财力等浪费，可谓得不偿失。
在对政府信息是公开还是保密的权衡过程中，至少要考虑以下几个方面的因素：
（1）;信息公开是否会给国家安全和外交利益造成危害后果。
（2）;信息公开是否会给社会政治、经济和日常生活等产生不应有的混乱。
（3）;保密信息能否公开，还需分析对手获得这一信息所花费的代价。