2018论环境立法中的法律移植问题

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　　论文摘要
发展中国家的环境立法，主要是移植西方国家环境法。改革开放以来的立法实践表明，我国环境法制度主要是从西方国家移植而来。国际环境合作和国内环境法学者的研究，在这一过程中起了重要作用。法律移植后的最大问题是实施难的问题，主要是主体之间出现了利益冲突和文化冲突。因此，实现本土化的文化改造与价值重建，显得非常重要。
关键词：1、环境立法 2、 法律移植 3、 文化冲突 4、 价值重建
过去一般认为，借鉴外国立法经验的方式有三种：一是以本国立法经验为基础，参考或吸收外国立法经验；二是以外国立法经验作为比较、论证的依据，但在本国立法中并不直接吸收外国经验；三是从内容、形式、结构等各方面都吸收外国立法。第三种方式通常表述为法律移植，长期被认为是经济文化发展程度相似、历史传统相近的国家在调整社会公共事务、经济文化事务方面的法律借鉴。[1]
而在环境法领域中，法律移植的情形有所不同。对于包括我国在内的发展中国家而言，环境法的法律移植就是移植西方发达国家的法律。这不但是国际经济一体化和国际政治经济合作的需要使然，也是全球环境唇齿相依的特点使然。有的学者主张，我国法制现代化的主要内容，是移植西方法律。[2]至少，在环境法中，这种说法是符合我国的立法实际的。
但不容否认的是，由于经济、文化发展的差异和法律文化传统的差异，西方环境法移植到我国以后，在环境行政执法、环境司法和环境守法方面往往又存在诸多困难。一个重要的原因是法律移植过程中出现了文化冲突，并因此种文化冲突难以消融，造成了法律信仰危机（本质上是法律价值信仰危机）和法律实施困难等问题。因此，法律移植后的文化改造与法律价值重建，是法制现代化应该面对的一个问题。
一、我国的环境立法与法律移植
在环境法国际一体化的潮流中，客观上要求发展中国家对西方发达国家的环境法进行法律移植。近20年来，我国就是主要通过法律移植的途径，建立起本国的环境法体系的。
（一） 国际环境合作推动了我国对西方国家环境法的移植
20世纪六、七十年代，越来越严重的环境问题引起了西方大批科学家、政治家、社会活动家和其他有识之士的重视。60年代初，美国科学家卡森写下了《寂静的春天》，罗马俱乐部发表了《增长的极限》的报告。70年代初，西方国家的大学校园里和社会上，掀起了声势浩大的环境保护运动。因而西方工业国家率先掀起了环境法的立法高潮，并试图通过联合国推动国际社会的环境立法合作。
1972年5月，联合国第一次人类环境会议在斯德哥尔摩召开，中国政府在周恩来的主持下派团参加了这次会议。会议通过的《人类环境宣言》，是第一个保护环境的全球性国际文件，也是国际环境立法合作的开始。70年代以来，国际社会在环境法领域进行了广泛的合作，制定了大量的国际环境法文件。仅就我国签署的国际环境法文件来看，截止1999年上半年，我国参加了多边国际环境条约50余项，双边环境保护协定25项，其他国际环境法重要文献如宣言、声明、法律原则等30余项。[3] 国际环境立法合作，必然使国际环境法的原则和精神不断被吸收到国内法上。
但斯德哥尔摩会议之后的二、三十年里，人类环境问题并未得到真正改善，而且又增加了酸雨问题、温室效应问题、严重的自然灾害等新问题。原因在于，发达国家和发展中国家在全球性环境保护合作中出现的矛盾和分歧。发达国家从发展中国家廉价取得自然资源，造成发展中国家的资源破坏和枯竭，并向发展中国家输出废物转移污染，又进一步造成发展中国家环境恶化。在已造成的全球性环境污染问题上，发达国家应负主要责任，他们具有向发展中国家提供环境保护资金和技术的国际义务。但发达国家不愿承担过多的国际环境义务，反而往往以环境问题为由限制发展中国家的发展。发展中国家的环境问题，主要是由发展不足即贫困造成的。由于这些国家在国际市场体系中处于弱势，经济发展步履艰难，如果要求他们采取与西方国家同样的环境保护措施，在寻求经济发展和实现环境保护方面，将陷入两难境地。在缺少或没有发达国家支持和援助的情况下，发展中国家往往杀鸡取卵，以牺牲环境为代价谋求经济的发展。[4]
鉴于国际环境合作中的分歧将造成越来越严重的环境问题，到了1992年6月，在巴西里约热内卢举行的有183个国家和70多个国际组织参加的“联合国环境与发展大会”，接受了“可持续发展”[5] 的观念。这次大会通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》、《21世纪议程》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》等一系列文件。特别是《21世纪议程》，第一次把可持续发展的理论推向行动。会议要求世界各国以《21世纪议程》为指导原则，制定本国的持续发展国家战略，并逐步付诸实施。会后，联合国成立了持续发展委员会，协调各国执行《21世纪议程》行动，并设立“21世纪能力建设基金”，为发展中国家提供必要的财政资源，增强其加速可持续发展的能力。联合国的努力，大大促进了发展中国家对西方国家环境法的法律移植。我国许多重要的环境法律，就是在1992年以后制定或修改制定的。
（二） 改革开放以来我国的环境立法实践
改革开放以来我国的环境立法实践，体现了法律移植的过程，与国际环境合作的步伐趋于一致。从70年代后期开始的环境立法活动的走向，可以明显看出我国对西方国家环境法移植的轨迹。1979年2月，我国颁布了《森林法（试行）》。这是我国第一部自然资源法，爱林护林教育和林业“三定”工作同时进行。1979年9月，我国颁布了《环境保护法（试行）》。这是环境保护立法的开端。这两部试行法，说明我国的环境法从一开始选择了两条平行的立法路线。无论是《森林法（试行）》还是《环境保护法（试行）》，都同时体现了在对环境资源进行合理利用的基础上对整体环境和环境要素的保护。1982年，修改后的《宪法》强化了对环境保护的规定，并适应国际海洋法公约的需要和借鉴西方国家海洋法制定了《海洋环境保护法》；1984年5月制定了《水污染防治法》。1984年9月制定的《森林法》，开始了对自然资源的正式立法。1985年制定了《草原法》，1986年制定了《渔业法》、《矿产资源法》和《土地管理法》，1988年制定了《水法》，1989年制定了《野生动物保护法》。改革开放后头10年环境立法的着眼点是对自然资源的保护和合理利用。这些立法，主要是从保障对自然资源的利用秩序的角度出发的，还未形成整体的环境法概念。事实上，《环境保护法》主要被作为宏观调控法，对自然资源利用秩序进行宏观调控。
但是，从1989年开始，环境立法出现了转向，开始着重于环境保护与环境污染防治方面的立法。1989年颁布了《环境保护法》和《水土保持法》，1995年制定了《固体废物污染环境防治法》，修改制定了《大气污染防治法》，1996年制定了《环境噪声污染防治法》，修改制定了《水污染防治法》，1998年修改制定了《森林法》和《土地管理法》，并开始实施国有天然林保护工程，1999年修改制定了《海洋环境保护法》。目前正在起草的，还有放射性污染防治法、危险物品污染防治法等。《野生动物保护法》也列入了修改议程。这些法律，体现了我国环境立法的最新水平，一些主要的法律制度如自然资源有偿使用制度、清洁生产制度、环境影响评价制度、排污收费制度、环境权制度等等，基本上是从西方国家移植过来的。
二、环境法学者在环境法移植中的贡献与困惑
伴随着环境立法，中国法学界开始形成了环境保护法学。80年代开始，中国学者开始结合西方国家的环境法理论，编写自己的环境保护法学著作、教材和讲义。[6]从事环境法研究的学者逐渐形成了建立环境法学学科的共识。但是，90年代末，国家教育行政部门终因种种原因将该学科定名为环境与资源保护法学，在调和自然资源法属于经济法还是环境法之争的同时，也使我国学者建立环境法法律部门的努力归于失败。目前的出版物，有的叫《环境法学》，有的叫《环境与资源保护法学》、《环境保护法学》或《环境资源法》，自说自话，难以形成学科体系，受到各种因素的制约。
首先，我国的环境行政管理体制和立法体制决定了环境立法现状，而环境立法现状进一步强化了环境立法、司法和行政管理体制，从而也在研究导向和研究经费、出版途径方面制约了环境法学的研究。
其次，我国在科学研究上历来不重视社会科学，研究课题有限，而且基本上是根据长官意志决定，学者们难以为自选课题寻求科研经费资助，而官方拟定的课题又往往被少数人垄断，难以真正开展百家争鸣，繁荣环境法学研究。
第三，环境法本身究竟应该包括哪些方面，环境法的本质、目的是什么，环境法应该包含哪些基本价值，即使是在发达国家，也并没有一个基本统一的认识。我们在进行法律移植时，难免一时搞不清方向。
最后，我国的环境法模式，是建立自己的环境法体系，还是移植西方国家的环境法体系？如果建立自己的环境法体系，传统法律价值中有哪些可以作为环境法的价值，价值关怀究竟能够包括哪些社会生活领域？如果移植西方发达国家的环境法体系，应该移植哪一个国家的环境法体系？我国国情允许我们在多大程度上进行法律移植？移植过来的环境法能否得到实际实施？这些问题，并非通过少数法学家的研究能够解决；研究成果也未必能够转换成环境法的立法指导思想。
尽管如此，中国的环境法学者还是为环境法学的建立付出了极大的努力，取得了可喜的成果。环境法学在90年代终于成为法学研究的热点。关于可持续发展战略的研究、关于环境法律价值的研究、关于环境权的研究、关于环境与发展关系的研究、关于政府的环境义务与公民的环境权利的关系的研究、关于国际环境法与国内环境法关系的研究、关于如何借鉴与移植西方环境法的研究、关于文化传统中有利于环境保护的文化因素的研究、关于国民素质与环境保护的研究等，不但成为环境法学关注的焦点，而且实际上也在逐渐影响我国的环境立法。环境法学者一般都主张，环境法具有综合性、技术性、社会性、共同性的特点，各国环境法有较多的可以相互借鉴的东西。[7] 这种观点已为越来越多的政府官员所认可。这也是推动我国立法机关大胆移植西方国家环境法的一个重要原因。