2018对保险业依法监管的思索

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　　摘要：世界经济一体化和金融自由化程度的提高,各国对保险业的监管越来越灵活,这丝毫不意味着保险无需法律的规范和约束,可以毫无限制、任意发展。相反，更加需要积极地制订保证保险安全的法律措施，有效地运用法律并确保法律得到贯彻实施。为强化保险经营者自我风险控制能力，减少公司经营中的各种风险，各国监管部门已经颁布了一系列的有关保险监管方面的法规。伴随我国保险业的快速发展，保险监管工作不断得到了完善和加强，取得了一定的成效。在当前，我国保险业发展初期市场主体不健全、保险法制不健全、保险企业无序竞争的情况下，保险监管在未来一段时间的主要目标是：加快培育保险市场，增加市场经营主体，建立一个市场主体形式多样、地区分布合理、市场要素完善的以民族保险业为主导的具有开放性的保险市场体系。从中长期目标来看，保险监管的目标应该是：维护公平竞争；保护消费者利益；维护保险公司的稳健性。
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关键词：保险；依法监管
保险监管作为现代行政的有机组成部分，在保险业发展中举足轻重。目前，我国保险监管工作中尚存在很多法律、法规、规章空白，亟待加大行政立法力度，切实解决无法可依的尴尬局面。现代行政是法治行政，依法监管是保险监管要自始至终贯彻的基本原则和理念，同时依法监管也是体现保险业特点的法律制度。在我国推行依法治国、依法行政的新形势下，分析和把握依法监管的内涵，对做好保险监管工作，促进保险业持续、健康发展有着极其现实和深远的意义。
; 一、依法是保险监管的灵魂
保险业的依法监管是指保险监管部门必须依照有关法律或行政法规实施保险监管行为。保险监管作为行政行为之一种，其依法性体现着现代法治行政的理念。保险监管是政府在商业保险领域的行政行为，必须体现出现代行政的法治理念，而依法应成为保险监管的灵魂。保险监管工作人员应树立有限政府与有限权力的观念，培养监管即服务的思想，摒弃那些监管部门是保险市场主体上级领导机关的陈腐等级思想，以法律至上、依法行政的全新法治理念来指导保险监管工作的各个环节，从而使我国保险监管工作渗透着清新向上的现代法治思想，树立起保险监管部门权威、高效、服务的崭新形象。
伴随我国保险业的快速发展，保险监管工作也不断得到完善和加强。我国保险管理体制经历了三个阶段：第一阶段是五十年代，我国保险管理体制是属典型的“财政型”，即“财政管保险”。到了八、九十年代，保险管理体制演变为“金融型”，即“银行管保险”。从实践看，这两种保险管理体制在特定的历史时期都起到一定的积极作用，但与保险业迅猛发展的趋势相比，仍显得难以适应。亚洲金融危机以后，我国政府开始全面推进金融体系的现代化改革，重点完善了金融监管体系，1998年，中国保险业监督管理委员会正式成立，这是我国保险监管体制的重大改革，标志着我国保险监管机制将得到进一步完善，从而形成由中国人民银行、证监会、保监会三大专业监管机构组成的监管组织体系。
（一）依法监管体现为保险监管职权法定
我国保险监管部门作为行政主体之一种，其职责、权力由法律授予。《保险法》第九条规定：“国务院保险监管机构依照本法负责对保险业实施监督管理。”《保险法》第五章对“保险业的监督管理”进行了比较详细的规定。这是中国保险监督管理委员会及其派出机构直接职权的来源。同时，国务院在《关于成立中国保险监督管理委员会的通知》（国发[1998]37号）中也根据《保险法》和党中央国务院有关文件规定，对中国保监会的性质、任务、内设机构与人员编制进行了规定，这可以视为中国保监会及其派出机构职权的间接来源。
保险监管部门职权法定有两层含义：一是保险监管行政行为不得超越职权。凡法律、行政法规和国务院未明确授予的职权，保险监管部门不能行使；凡保险监管部门得以行使的职权必须于法律、法规有据。也就是说，保险监管部门超越法定范围行使职权的行为是无效的行政行为，自始至终不产生法律效力。二是保险监管部门必须全面、尽责地履行其职权，不能遗漏或疏忽其法定职权而不为应为的行政行为，即行政不作为。如果保险监管部门疏漏或未能尽职尽责，这将会违背其职权设定目的，于法治国家的宗旨背道而驰。
（二）依法监管意味着保险监管部门行政立法行为要依法进行
保险监管部门的行政行为不仅包括具体行政行为，也包括行政立法等抽象行政行为。只有有法可依才谈得上依法监管，故保险监管部门的行政立法（发布行政规章）行为对于监管工作十分重要。权力机关的立法主要是制定基准性规范，如《保险法》；而保险监管部门的立法则主要是制定从属性、执行性规范。基准性规范的数量不可能很多，而保险监管部门面临的却是纷繁复杂的保险活动，其监管行为必须有具体规则可循，以最大限度地减少监管行为的任意性。依法监管要求保险监管部门的行政立法行为必须依据法律、行政法规的规定进行。以保险监管部门行政立法为主要内容的保险监管抽象行政行为必须以法律行政法规为依据，这是依法监管的题中应有之义。
（三）依法监管要求控制保险监管部门的自由裁量权
随着社会经济的快速发展，保险业务日益复杂，保险法律无论如何完备、严密，也不能做到对所有监管行为的范围、幅度、方式等作出全方位的规定，同时为适应新情况和灵活作出适宜的处理，法律需要赋予监管部门以适量的自由裁量权。
《保险法》第七章《法律责任》中随处可见有关罚款数额的规定，如“由保险监督管理机构对保险公司处以五万元以上三十万元以下的罚款”等条款即为典型的自由裁量条款。虽然可以通过行政法规、行政规章进一步细化自由裁量权范围，但自由裁量权的存在不仅是现实的，也是必要的。自由裁量权容易被滥用，这将导致保险监管偏离法治轨道而失去其应然意义。因此，依法监管同样被赋予了控制自由裁量权的内涵。
其控制的渠道有三：一是对保险监管行为目的、原则等进行阐述的宏观条款，如《保险法》第 4、5 条等，此条款构成了对自由裁量权的“软控制”，监管工作人员通过对它们的理解和运用，可以很好地把握保险监管行为的目的，有效、合理地行使自由裁量权；二是通过有效的法律程序进行对自由裁量权的控制；三是通过行政复议和行政诉讼，来纠正自由裁量权的滥用。依法监管要求保险监管部门正视权力的运用，合法、合理、合情运用法律所赋予的自由裁量权，同时也应坦然面对行政相对人即被监管对象通过行政复议、行政诉讼等途径维护自身的合法权益，只有这样，才能体现出保险监管的法治特色。
（四）依法监管要求对保险监管行为的违法、侵权后果进行依法救济
如果保险监管行为超越职权行使，或者违反法定程序或法定实体规则，而导致被监管对象合法权益受到侵犯，应按过错责任原则承担法律责任；如果对监管对象财产权、人身权构成损害，还应依法进行国家行政赔偿。这种侵权责任的承担，不仅是《国家赔偿法》等相关法律的规定，更是依法监管所体现的应有内涵。
（五）强化保险监管制度建设
在监管制度建设方面，早在1985年，我国就颁布了《保险企业管理暂行条例》，这一条例第一次明确地从法律上确立了我国保险市场应采取多元化模式，否定了垄断经营模式，从而掀开了我国保险业的新篇章。1995年10月，我国正式颁布实施《保险法》，从而使我国保险业走上法制化的轨道。近年来，我国还先后出台了《保险公司管理规定》，制定了《外资保险公司管理条例》、《人身保险产品备案管理暂行办法》、《财产保险条款费率管理办法》等一系列规章制度，监管制度的不断健全和完善为促进我国保险业的健康发展起到了积极的作用。
加强保险监管必须解决好三个方面的问题：一是管理主体是什么，即谁来管；二是监管目标要明确，即管什么；三是用什么手段去监管，即如何管。现在，第一个问题已经明确，而明确监管目标则成为监管活动中的最重要问题之一。对此，《保险法》在第一条明确指出：《保险法》旨在“促进保险业的健康发展，维护投保人的合法权益”，因此，我国保险监管的最终目标应当是：促进保险业的健康发展。在明确监管最终目标的前提下，结合保险业发展不同时期所具有的特点，有必要将监管目标具体化，使之具有可操作性。在当前，我国保险业发展初期市场主体不健全、保险法制不健全、保险企业无序竞争的情况下，保险监管在未来一段时间（三到五年内）的主要目标是：加快培育保险市场，增加市场经营主体，建立一个市场主体形式多样、地区分布合理、市场要素完善的以民族保险业为主导的具有开放性的保险市场体系。从中长期目标来看，保险监管的目标应该是：维护公平竞争；保护消费者利益；维护保险公司的稳健性。
树立明确的监管目标。保险监管体系的建立是一个庞大、复杂的系统工程，需要考虑诸多方面因素，并要求在各子系统间建立合理分工和彼此联系，监管目标的不明确，监管思路的不清晰，会导致监管工作的自相矛盾和不知所措。明确的监管目标对我国保险监管的整体思路和工作重点起到指引性和方向性作用，可以避免出现监管政策的不明确和摇摆等现象。保监会自身要树立明确的监管目标，要不断适应新情况、新形势，进行监管创新，转变监管观念，改进监管方式，完善监管手段，探索出一条适合我国保险业发展实际的监管模式。
作为一个发展中国家，我国的保险监管还有一个重要的任务，就是培育和发展民族保险业。因此，我国的保险监管机关应积极加快市场培育、人才培养和竞争规则完善等方面的基础建设。对新公司应给予必要的政策扶持，对于偿付能力强、经营规范的公司，可以加快其分支机构设立的速度；同时，保险监管部门还应加强跨行业合作和国际交流，尽快培养出一批业务精通、素质优良、能够驾驭21世纪竞争格局的企业家、高级管理人员和技术专家。此外，保险监管部门还应进一步建立起与国际惯例接轨的市场规则，促进保险业的健康发展。
为了达到保险监管的目标，当前，我国保险监管工作应重点加强以下几个方面的工作：一是进一步完善和健全保险监管体制，由于我国保险市场微观主体目前普遍素质较低，特别是一些基层保险市场还普遍存在竞争混乱、行为不规范等现象，而现行的监管体制只设到省一级，显然难以适应。因此，可以考虑适当下伸监管机构，确保不出现监管“真空”；二是加快制度建设，完善保险法律体系，创造良好的法律环境，逐步形成“依法经营、依法监管”的良性机制，使我国的保险市场驶入法制化的轨道；三是扩大保险市场开放程度，循序渐进地引进国外保险机构和保险资本，同时，加强保险业国际交流与合作，引进国外先进的保险技术和人才，促进民族保险业的发展；四是推进保险公司体制改革，逐步对保险公司的资产进行重组，加快保险公司上市的步伐。同时，加强民族保险业的发展，在增加市场主体数量的同时，加快保险基金的积累，增强其偿付能力和承保能力；五是加快地方性保险行业同业公会的建设，充分发挥其自我监督、自我规范的自律作用，将部分监管职能转交给行业协会，为保险监管模式的过渡创造条件。