2018中国紧急状态法的立法状况及特征

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　　[摘要]本文侧重对我国目前紧急状态法的立法现状、内容和特征进行了比较全面地分析，并在结合国外法治国家紧急状态法律制度建设的经验基础之上，提出要统一我国的紧急状态法律制度，特别是应当制定统一的紧急状态法来代替目前分散立法的状况，此外，还应当建立统一的应急机构来保证政府在紧急状态时期能够依法行使行政紧急权力，防止公民的宪法和法律权利因为实施紧急状态而受到政府紧急权力不必要的侵犯。
　　一、中国紧急状态法的法律体系
　　我国目前的紧急状态法的立法比较分散，没有象土耳其宪法那样对紧急状态通过加以分类来规定不同的紧急措施和紧急状态法律制度，也没有象前苏联那样通过一个统一的《紧急状态法律制度法》并适应和应急各种紧急状态的需要。如前苏联1990年3月14日通过的《紧急状态法律制度法》第1条规定：紧急状态是在发生自然灾害、重大事故或惨祸、流行病、兽疫以及在发生群众性骚乱时，为了确保苏联公民的安全，根据苏联宪法和本法律宣布的临时措施。该紧急状态法规定，无论是因为自然灾害还是人为原因造成的紧急状态，在宣布进入紧急状态之后，国家权力机关和管理机关在实行紧急状态的情况下视具体情况可采取以下措施：（1）加强维护社会秩序和加强保护对居民生活和国民紧急活动起保障作用的设施；（2）暂时使公民从居住危险地区迁出，并且一定向居民提供固定的或临时的其他住处；（3）实行特殊的公民出入制度；（4）禁止某些公民在规定的期限内离开某个地方、自己的住宅（家），迫使非本州区居民的破坏社会秩序者自费迁往他们的固定居住地点或是迁出已宣布实行紧急状态的地区；（5）临时没收公民的火器、冷武器和弹药，还应没收企业、机关和组织的训练用军事技术装备、炸药、放射性物质和材料、烈性化学物品和毒品；（6）禁止举行集会、群众大会、上街游行和示威活动以及演出、体育比赛和其他群众活动；（7）改变企业和组织的生产和产品供应计划，规定企业、机关和组织的特殊工作制度，以及决定其经济活动的其他问题；（8）任命和解除企业、机关和组织的领导人的职务，禁止擅自解雇职工，有正当理由者除外；（9）利用企业、机关和组织的资源防止和消除紧急情况的后果；（10）禁止举行罢工；（11）吸收有劳动能力的公民参加企业、机关和组织的工作以及消除紧急情况造成的后果，确保劳动安全；（12）限制或禁止买卖武器、烈性化学制剂和毒品以及酒类和含酒精物质；（13）实行检疫和采取其他必要的卫生和流行病防疫措施；（14）限制和禁止使用复印机以及无线电和电视广播装置、视听和录像设备，没收扩音技术设备，建立对舆论工具的监督；（15）实行使用通信的特殊规定；（16）限制交通工具的行使和检查交通工具；（17）实行宵禁；（18）中止妨碍形势正常化的各政党、社会团体、群众运动、公民的业余团体的活动；（19）禁止建立苏联法律没有规定的公民武装部队及其活动；（20）在公民大量聚集的地方检查证件，检查证件，而在必要的场合下，在获悉公民持有武器的情况下，进行人身检查，检查物品和运输工具。
　　上述这些紧急措施，或者说国家机关在紧急状态时期所享有的紧急权力是针对所有紧急状态而言的，并视情况不同，可以采取相应的措施。这样的紧急状态法不仅形式比较统一，而且法律制度内容也比较统一，既有利于政府在紧急状态时期行使紧急权力，又便于社会公众了解在紧急状态时期政府到底享有哪些紧急权力，自身应当履行哪些法律义务；既给政府规定了明确的法律依据，也便于社会公众对政府所采取的紧急措施进行明确有效的监督，有利于维护法治的统一和尊严。
　　再如《土耳其共和国宪法》对紧急状态法律制度也作了明确统一的规定，不仅分类清楚，依据宪法可以采取的应急措施也有所区分。《土耳其共和国宪法》根据紧急状态的情节轻重，首先将其分为紧急状态和战争状态两类。从法理上来看，战争状态也属于紧急状态的一种，只不过比一般的紧急状态情势更急迫，社会制度遭到的破坏更大，人民生命财产安全受到更严重的威胁。为了基于紧急状态性质的不同而采取不同的紧急措施，《土耳其共和国宪法》将一般紧急状态区分为两种：一种是因自然灾害和严重经济危机宣布紧急状态。该宪法第119条规定：在发生自然灾害、危险的传染病或严重的经济危机等情况下，内阁在总统的主持召集下，得宣布在国家的一个或一个以上的地区，或在全国范围内实行不超过6个月的紧急状态。另一种是因暴力事件蔓延和公共秩序遭到严重破坏宣布紧急状态。《土耳其共和国宪法》第120条规定：当出现旨在破坏宪法和法律规定的自由民主制度或基本权利和自由的大规模暴力行动的严重迹象，或公共秩序因暴力事件遭到严重破坏时，内阁在总统的主持召集下，在征求国家安全委员会的意见后，得宣布在国家的一个或一个以上的地区，或在全国范围内实行不超过6个月的紧急状态。《土耳其共和国宪法》第121条还规定：在依照宪法宣布紧急状态的情形下，公民在金钱、物质和劳务费方面所应承担的义务，如何在宪法第15条的原则指导下限制和中止行使基本权利和自由，怎样采取和以什么样方式采取必要的应急措施，应授予政府官员何种权力，对官员的地位应作何种修正和紧急状态下的管理秩序，以及上述种种规定对各种紧急状态分别适用的范围，均由紧急状态法规定。对于战争状态，《土耳其共和国宪法》作了区分于一般紧急状态的规定，该宪法第122条规定，如发生旨在破坏宪法规定的自由民主制度或基本权利和自由、比需要宣布紧急状态更严重的大规模暴力行动，或发生战争、战争危机、暴动、反对祖国和共和国的武装叛乱或从内部或外部威胁国家和民族完整的大规模暴力行动等情况时，内阁在总统的主持召集下，经征询国家委员会的意见后，得宣布在国家的一个或一个以上的地区或全国范围内实施不超过6个月的戒严。关于在戒严、动员和战争状态下适用的规定和如何处理事务、同行政机构的关系、如何限制或中止行使自由权利、公民在战争状态或出现战争危机逼近的情况下应负的义务，均由法律规定。根据上述规定，不难看出，像戒严、动员等紧急措施，在一般紧急状态下政府是不能采用的，依据宪法的规定，只有在战争状态下，政府才可以依据宪法和法律的相关规定宣布戒严和发布动员令。
　　我国的紧急状态立法目前在制度上是不统一的，在理论研究方面也比较薄弱。专门研究紧急状态法的学术专著还很少，因此，对我国紧急状态法律制度现状的描述还不太成熟。依据我国宪法、法律、行政法规等的规定，笔者认为，我国目前的紧急状态法律体系主要由以下几个方面的法律制度构成：
　　（一）战争状态法
　　关于战争状态，早在1954年宪法中就规定，全国人民代表大会决定战争和和平问题；全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布，全国人民代表大会常务委员会有权决定全国总动员或局部动员；中华人民共和国主席宣布战争状态，发布动员令。
　　1975年宪法取消了1954年宪法上述关于战争紧急对抗措施的规定，就是说，1975年宪法未明文确定由谁来宣布战争状态，决定战争和和平问题，也未规定动员问题。与此相关的是，1975年宪法确立了中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量制度，同时规定中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵，是各族人民的武装力量；中国人民解放军永远是一支战斗队，同时又是工作队，又是生产队。
　　1978年宪法关于战争问题，只是简单地恢复了1954年宪法的几项规定，规定全国人民代表大会决定战争和和平问题；全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯的情况，决定宣布战争状态，但对动员制度未予明确。
　　1982年宪法关于战争状态的规定除了全面恢复1954年宪法的各项规定之外，还规定中华人民共和国中央军事委员会领导全国的武装力量。
　　关于战争状态的法律规定，在1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国国防法》中也得到了重视。《中华人民共和国国防法》第8章即为“国防动员和战争状态”，该法第49条规定：国家依照宪法规定宣布战争状态，采取各种措施集中人力、物力和财力，领导全体公民保卫祖国，抵抗侵略。
　　（二）紧急状态法
　　紧急状态法在我国虽然没有制定统一的法律或者法规，也没有在宪法中予以明确，但是，在其他一些相关的法律、法规和我国加入的国际条约中却有所规定，从学理上可以视为我国紧急状态法律体系的重要组成部分。具体地说，在我国统一的法律体系中，紧急状态法主要以下列形式存在：
　　1.明确规定紧急状态法律制度
　　《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第18条第4款规定：全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。
　　《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第18条第4款规定：全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因澳门特别行政区内发生澳门特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定澳门特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在澳门特别行政区实施。
　　可以说，目前在我国统一的法律体系中，紧急状态法律制度是直接适用于香港和澳门两个特别行政区的，但是，对于内地其他地区，则没有法律、法规上的明确规定。
　　2.确认紧急状态法律制度的存在
　　在一些法律、法规中，比较抽象地涉及到国家处于紧急状态情况下，如何发生相应的法律关系问题。如《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第26条规定：在战争、战争危险或其他紧急状态下，中国政府有权征购、征用外国合同者所得的和所购买的石油的一部或全部。
　　3.我国批准和参加的国际条约或协定对紧急状态法律制度的确认
　　在我国批准和签署的国际条约、协定中，涉及到紧急状态法律制度的达20多个，这些条约、协定包括《中华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定》（1979年7月7日签订，1980年2月1日生效）、《中华人民共和国和日本国关于鼓励和相互保护投资协定》（1988年8月27日签订，1989年5月14日生效）等。在这些国际条约、协定中，对紧急状态情况下有关法律关系如何处理都作了较为详细的规定。如1992年1月17日签订的《中国政府与美国政府关于保护知识产权的谅解备忘录》第1条就明确规定：在全国紧急状态或其他非常紧急的情况下，或在为公共目的的非商业性使用的情况下，政府可以放弃这种要求。但是，在处于全国紧急状态或其他非常紧急情况下，应在合理时间内尽快通知权利人。
　　（三）戒严法
　　关于戒严法，目前我国法律上主要有三个层次的规定：一是现行宪法的规定；二是《中华人民共和国戒严法》的规定；三是在戒严时期，由全国人大常委会或国务院发布的戒严令。
　　根据《中华人民共和国戒严法》第31条规定：在个别县、市的局部范围内突然发生严重骚乱，严重危及国家安全、社会公共安全和人民的生命财产安全，国家没有作出戒严决定时，当地省级人民政府报经国务院批准，可以决定并组织人民警察、人民武装警察实施交通管制和现场管制，限制人员进出管制区域，对进出管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查，对参与骚乱的人可以强行予以驱散、强行带离现场、搜查，对组织者和拒不服从的人员可以立即予以拘留；在人民警察、人民武装警察力量还不足以维持社会秩序时，可以报请国务院向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助当地人民政府恢复和维持正常社会秩序。
　　（四）灾害应急法
　　在自然灾害发生以后，往往会出现各种紧急情况，特别是一些重大的自然灾害或者人为灾害发生之后，政府必须采取一些紧急措施才能有效地控制社会局势，维护正常的社会秩序，保障国家财产和安全以及公民人身财产安全不受侵犯。因此，灾害应急作为灾害法的重要调整对象，基本上都在相应的灾害法中得到了体现，有的灾害应急活动还制定了专门的灾害应急条例，如《破坏性地震应急条例》、《核电厂核事故应急条例和处理规定》以及《突发公共卫生事件应急条例》等等。而没有制定专门应急条例的灾害应急活动，在相关的法律、法规中也可以找到灾害应急活动的法律依据，特别是政府在灾害应急活动中可以行使的行政紧急权力以及可以采取的紧急措施。以灾害的种类来划分，目前我国的灾害应急法主要包括以下几个方面：
　　1.突发公共卫生事件应急法
　　《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定：突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。为了对付各种突发公共卫生事件，各级人民政府可以依据《突发公共卫生事件应急条例》的规定来采取各种具体的应急措施。此次非典防治工作中最主要的法律依据就是《突发公共卫生事件应急条例》，当然，还有《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》等法律、法规中的相关规定。特别是在《突发公共卫生事件应急条例》出台之前，传染病防治法及其实施办法中有关传染病应急工作的规定是非典防治工作的主要法律依据。
　　2.破坏性地震应急法
　　目前，我国破坏性地震应急工作的法律依据主要集中在《破坏性地震应急条例》中，但是从法律的效力来看，《中华人民共和国防震减灾法》作为法律也为破坏性地震应急工作提供了必要的法律依据，并且《中华人民共和国防震减灾法》晚于《破坏性地震应急条例》出台，所以，《中华人民共和国防震减灾法》中关于“地震应急”的规定不仅可以较好地修正《破坏性地震应急条例》的相关规定，而且由于法律的效力大于行政法规的效力，因此，《中华人民共和国防震减灾法》所确立的“地震应急制度”具有更大的权威性。
　　3.核事故应急法
　　我国目前关于核事故应急的法律规定主要规定在《核电厂核事故应急条例和处理规定》中，凡是涉及到核电厂核事故的应急问题，都应当一律依据该条例的规定进行应急。当然，从完善核事故应急工作的需要出发，核事故应急工作的范围还应当进一步加以扩大，特别是非核电厂的核事故如何应急，应当认真加以研究，以便于在条件成熟的时候制定统一的《核事故应急法》。
　　4.防洪应急法
　　《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》是目前我国防洪应急的主要法律依据。特别是《中华人民共和国防汛条例》，其中对防洪应急作了比较详细的规定。
　　5.森林防火应急法
　　《中华人民共和国森林法》和《森林防火条例》是森林防火应急工作的主要法律依据，另外，《中华人民共和国消防法》中关于消防工作的规定也适用于森林防火工作。
　　6.地质灾害应急法
　　目前的地质灾害应急法，除了地震应急之外，象滑坡、火山喷发、沙尘暴等地质灾害应急工作，还没有制定相应的应急法律或法规。在出现上述灾害的情形下，可以视其严重程度，参照地震应急法律、法规的规定采取相关的地质灾害应急措施。
　　7.气象灾害应急法
　　台风是我国比较普遍的气象灾害，台风来临时，我国东南沿海地区往往处于非常危急的状态，为了进一步搞好台风应急工作，除了依据《中华人民共和国气象法》的规定搞好气象预报、预测工作，还应当根据该法所确立的关于台风应急工作的总的指导思想来采取相应的应急措施，在时机成熟时，可以出台一个由国务院发布的《台风灾害应急条例》这样的应急法。