2018证据制度在行政程序法中的地位探析

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　　[内容摘要]：分析各国行政程序法可以发现，证据制度是行政程序法的核心制度。我国行政程序法应当围绕证据制度来展开。在我国即将制定行政程序法的今天，应当将研究视角调整到对行政程序中证据制度的研究，用证据学的视角分析各国行政程序法中的各种行政程序制度和我国应当建立的行政程序制度，认清我国应当采用这种制度而不采用那种制度的深层次原因。　　关键词：证据制度 行政程序法 立法
　　自上个世纪90年代以来，行政程序法的制定及相关问题一直是我国行政法学领域研究的热点问题。学者围绕行政程序法典化模式、行政程序法的有关制度、行政程序的利益平衡、行政程序法比较等进行了一系列的研究，这些研究对于澄清行政程序中的理论问题及为制定我国行政程序法提供理论支持大有益处。但理论界在行政程序法领域的研究中忽视了一个重要问题-行政程序中的证据制度。行政程序作为一种法律程序，与诉讼程序一样，证据制度应当是行政程序中的核心制度。对于即将制定行政程序法的中国，加强行政证据制度的研究尤为必要。
　　一、证据制度是各国行政程序法的核心制度
　　证据是法律程序的灵魂，离开证据的证明作用，任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义。目前已有行政程序法的国家都在其行政程序法中规定了证据制度，且证据制度是其行政程序法的核心制度。美国、德国行政程序法在各国行政程序法中比较有代表性，本文仅分析该两国行政程序法中证据制度的地位，据此分析可以看出证据制度在行政程序法中的地位和作用。
　　（一）证据制度在美国联邦行政程序法中的地位
　　美国行政程序中的证据制度由美国联邦行政程序法的规定和司法判例构成，相对而言，大量的证据制度是通过判例确立的，即使这样，在美国联邦行政程序法中证据制度仍占有重要地位。从美国联邦行政程序法条文来看，大多数条文都涉及行政证据制度，有的条文主要规定证据制度。美国1946年联邦行政程序法关于行政程序的规定共有十条，分别是第551条，定义；第552条，公共信息、机关规章、意见、裁决令、档案和程序；第552条，规章制定；第554条，裁决；第555条，附属事项；第556条，听证、主持人员、权力和职责、举证责任、证据、作为决定之依据的案卷；第557条，初步决定、终结性、机关复议、当事人递呈、决定内容、案卷；第558条，制裁的实施、许可证申请的裁定、许可证的停止、吊销和终止；第559条，对其他法律的效力、此后法律的效力。除第551条、553条外，所有条款都有关于证据制度的规定。第552条规定公共信息和个人档案等公开的范围和程序，其中有大量关于证明责任的规定，包括行政机关和相对人的证明责任。第554条、555条、556条和557条则主要是关于证据制度的规定，规定了裁决的听证、听证主持人、证据提供、证据调查、对证据辩论和质证、举证责任、证据排除规则等证据制度。
　　作为正当程序原则体现的听证制度是美国行政程序法规定的重要制度，听证也主要围绕证据的调查、提供、举证责任、证据排除规则等来进行。美国联邦行政程序法第556条关于听证程序就规定了：规章或裁决令的提议方负有举证责任（关于举证责任的规定），任何口头或书面证据均可采用，但机关应把排除无关联性的证据、无意义的证据或不恰当复制的证据的原则规定为机关政策（关于证据可采性和证据排除规则的规定）；除非已研究了全部案卷材料或案卷中由当事人引用且有可靠性、证明性和实质性证据支持的那部分内容，否则机关不得实施制裁（关于证明的规定）；当事人有权用口头或书面证据提出其意见或辩解，有权提出反驳证据，也有权进行可能为全面查清事实真相所需要的交叉盘问，机关在制定规章或者在裁决有关金钱或救济的请示或许可证的原始申请时，只要当事人不会因此受到不公正的侵害，就可以采用以书面形式提交全部或部分证据的程序（关于证据提出和质证的规定）。从美国联邦行政程序法的规定来看，听证程序实际上就是具体运用各种证据制度的程序。
　　美国联邦行政程序法中规定的案卷排他原则、不单方接触原则等原则也是围绕证据制度展开。案卷排他原则指行政机关的裁决只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据。[1]美国联邦行政程序法第556条规定，证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷。这就是美国联邦行政程序法关于案卷排他原则的规定，该原则要求行政决定必须以收集到案卷中并为当事人知晓的证据材料作为依据，未收入案卷的材料不能作为依据。为了确保在听证程序中所认定证据和事实得到足够尊重，美国在摩根案中确立了“决定者必须听证”的原则。 决定者必须听证不能因此认为行政首长必须亲自主持听证，原因在于裁决争议仅是行政首长的一部分工作，除此之外行政首长还有诸如制订、执行政策和法规及处理日常事务的职责，要求行政首长必须主持听证则实际上不可能。美国联邦最高法院在摩根案件的判决中确认“证据可以由一个听证审查官员接纳”，这表明决定者必须听证原则中的听证具有抽象意义，即决定者必须以听证的记录作为根据，认真考虑各利害关系人提供的证据，必须符合实质意义的听证。美国联邦最高法院在摩根案件中也确认，“这个必要的规则（即决定者必须听证）并不排除在实际的行政程序中取得辅助人员的帮助，辅助人员可以进行调查研究，证据可以由听证审查官员接纳，这些接纳的证据可以由有专门知识的下级官员筛选和分析”。[2]可以认为，美国案卷排他原则主要是针对决定官员不参加听证的情形确定的，该原则主要要求决定官员服从听证程序所确认的证据和事实，案卷排他原则实际上是行政程序中的一种证据制度。“任何机关以外的利害关系人都不得就本案的是非依据问题同该机关的领导集体成员、行政法官以及其他参与或可能参与该裁决过程的雇员进行或故意促成单方联络”，这就是美国联邦行政程序法所确定的不单方接触原则。不单方接触原则的意图是避免行政官员在接收证据、认定案件事实程序中的不公正，它实际上是行政程序中证据制度的一项原则。
　　美国联邦行政程序法中关于证据制度的条文占有相当大的比例，一些重要行政程序原则是基于证据制度的要求和需要而确立，说证据制度是美国联邦行政程序法的核心制度毫不夸张。
　　（二）证据制度在联邦德国行政程序法中的地位
　　证据制度在联邦德国行政程序法中具有重要地位，联邦德国行政程序法规定了证据调查与收集、证明责任、言词审理等证据制度。
　　作为一般证据规则，联邦德国行政程序法规定了行政机关依职权调查事实的制度。该法第24条规定，行政机关依职权调查事实，行政机关决定调查的方式及范围，不受参与人提供的证据及要求的限制；行政机关应顾及一切对具体案件有意义的情况，甚至是有利于参与人的情况。按照此规定，德国一般行政程序中的证明责任由行政机关承担，行政机关具有主动调查案件事实和收集证据之责。同时，联邦德国行政程序法赋予行政机关调查收集证据的权力，该法规定，行政机关可使用其根据合目的性裁量，采用认为对调查事实为必要的证明方法，尤其是：收集各种资料；对参与人听证，询问证人和鉴定人，取得参与人、鉴定人和证人的书面声明；调阅书证和案卷；组织勘验等。在行政机关调查取证程序中，行政程序参与人应参加事实的调查，尤其应当提供知道的事实和证据；证人和鉴定人进行陈述或作出鉴定的义务，仅以法律有规定的为限。行政机关依职权调查案件事实是联邦德国行政程序法的一项核心制度，且是一项证据制度，可见证据制度在联邦德国行政程序法中的地位。
　　联邦德国行政程序法规定的担保代宣誓制度也是一项证据制度。在行政机关无其它方法获得事实真相，或其它方法已经证实不能获得结果，或调查事实真相会造成极不合理的花费的情况下，行政机关可以采用担保代宣誓制度确定案件事实。担保代宣誓制度原本是德国民事诉讼程序中的一项制度，行政机关仅在法律或法规就所涉及的标的和程序可采用担保代宣誓有规定，法规宣布行政机关对此有管辖权时，方允许在调查事实中要求和采用担保代宣誓。担保要求担保人对作为声明对象的正确性进行证实。在接受担保代宣誓之前，应向代宣誓的担保人解释担保代宣誓的意义，作出不正确及不完全的担保代宣誓所应承担的刑事后果。担保代宣誓以法律制度的形式确保行政机关能确定案件事实并作出行政决定，是行政机关依职权调查案件事实制度的补充。
　　要式行政程序是德国行政程序中的一类正式程序，采用该程序以法律规定为限。联邦德国行政程序法对该程序规定主要是证据制度的规定，特别是规定了详细的言词审理制度。要式行政程序采用言词审理，证人对陈述，鉴定人对鉴定负有义务，应当参加言词审理并接受参与人的询问。在要式行政程序中，参与人有权在作出行政决定之前获得表达其意见的机会，在询问证人、鉴定人以及勘验时，参与人有权在场并就相关问题发问。除法律规定的情形外，行政机关作出决定前都应当进行言词审理，审理主持人应就案件与参与人进行讨论，审理主持人应负责在审理过程中，促使对不够明确的申请作出说明，提出有利案情的申请，补充不完整的陈述，以及要求作出对认定案件事实有价值的声明。为确保言词审理的效力，联邦德国行政程序法要求行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果，未参加言词审理的行政官员无权参与决定的商议和表决。