2018全面建设小康社会环境法制创新的理论阐释与实践前瞻

7642017

　　摘 要：生态环境问题是我国现代化建设过程中必须解决的基本问题，走可持续发展道路是实现全面小康目标的必然选择；建立以可持续发展为指导的环境法治系统是全面建设小康社会的重要保障；可持续发展理念对环境法治的基础理论和实践都会产生深远的影响；在建设小康社会新形势下，环境法制创新的目标领域涉及立法基本原则与调整理念更新、立法体系重构、基本对策及管理机制完善等诸方面。　　关键词：小康目标，可持续发展，环境法治，理论创新，制度创新
　　党的十六大确立全面建设小康社会的目标，概括了中国特色的现代化经济、政治、文化全面发展的总体思路。高水平的全面小康社会不单是一个经济概念，而是一个与时俱进即可以纵向和横向比较的综合目标；立足于我国现阶段国情，要正确认识和处理人口、资源和环境的相互关系，牢固树立人口意识和环境意识，始终坚持计划生育和环境保护的基本国策，促进经济结构和增长方式的根本转变，改变粗放型发展模式，注重经济增长质量，切实解决工业化、现代化、城市化以及扩大对外开放中的环境新问题，注重地区、城乡协调发展，通过强化生态建设和资源永续利用来维持全面小康的物质基础，实现经济发展、社会进步和生态保护的良性循环与相互协调。根据十六大报告的理论阐述，实现上述目标的根本条件在于：改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。诚然，全面小康目标融入并体现了经济和社会可持续发展的主题，突出了环境保护这一基本国策的战略地位，在社会主义法治国家里，必须强调实施国家的法制调控与引导，从而对我国环境法制建设提出了高标准新要求，必然促使其在指导思想、调整理念、制度设计及运行机制诸方面有根本创新。
　　一、创新源于“三个代表”思想与可持续发展观的高度一致性
　　发展是硬道理，是当今我国第一要务。由于人口众多、人均资源量少、基础建设落后、生态环境欠佳等现实国情，决定了我国要树立新的发展观，修正“模仿（西方）”战略，选择可持续发展模式。可持续发展观是一种基于生态学、伦理学理念的发展观，是既能满足当代的需要，同时不损及未来世代满足其需要之发展。《21世纪议程》将该理念规划成为具体的行动方案；《中国21世纪议程》针对本国国情，突出了该发展观在本国的实践性，强调全面性与长期性要求，即以经济持续增长为前提，以保护自然为基础，与资源和环境承载力相适应，逐步达到改善人类生活质量、促进社会全面进步、世代繁荣的目标。这正是指导全面小康建设的“三个代表”思想的精髓所在，其蕴含着可持续发展观与“三个代表”思想的高度一致性。
　　可持续发展观符合先进生产力的要求，强调坚持以经济建设为中心，用发展的办法解决前进中的问题，譬如我国这样的发展中国家经济发展与环境保护、自然资源利用的主要矛盾关系问题。生产力要素与人口、资源环境直接相关，先进的生产力必然是各要素相协调的生产力，即符合可持续发展要求的生产力；而这种先进的生产力并不是完全依靠市场机制就可以自发产生和发挥作用的，至少在一定时期内，必须通过法律政策机制来推动。在全面小康目标指引下，我国已将可持续发展作为国家经济发展战略，强调国家宏观调控对资源配置的基础性作用，这既符合可持续发展规律的内在要求，更是执政党执政纲领和政府基本政策导向符合先进生产力的具体体现。
　　可持续发展思想本身就是一种先进的文化，是经济社会发展和环境保护的一种理念创新，因为它追求人与自然的和谐，赞同“善待自然”、“只有一个地球”的观点，通过环境物质文化、环境制度文化（如环境方针政策、法律措施及实施机制）、环境精神文化（如人们的环保意识、环境教育）的建设，唤醒人们自觉地、科学地认识环境以及自身与环境的关系，从而促进社会的物质文明、精神文明和生态文明建设[1].这种环境文化是衡量社会进步和民族文明程度的重要标志，现代环境意识和新发展观的树立，是环境保护和生态建设有效开展的前提。它的实施主要依靠人们价值观念的更新。所谓的公众参与、环境权、代际公平、生态正义之命题，就是对社会公众的环境教化和德治；而处于制度层面的法治手段是渗透于行政管理、市场运行、国民意识等诸多领域的综合规范机制。按照代表先进文化的要求实施可持续发展战略，对我国环境保护法制化、民主化提出了更高的要求，环境保护要由行政主导型向公众参与之法治综合型发展，既要依法治理又要以德教化；另外，人文生态环境的保护建设已成为现代环境保护的重要内容，更直观反映可持续发展观所蕴含的现代环境文化意识。
　　可持续发展观是正确处理改革、发展、稳定三者辩证关系的关键之一，因而是最广大人民的根本利益所在。保证人民共享发展成果，就是既满足当代人的需要，又不对后代人发展的能力构成危害，不能以牺牲未来和后代人的长远利益为代价。同时，在我国，生态安全、公民生存权、环境权等概念在近年陆续提出，以及重视环境法制领域中的民主政治建设、西部开发的生态保护、环境弱势群体扶持、防范外来生态侵略及城乡污染转嫁等突出的环境问题与矛盾关系的应对处理，无一不是从我国民族长治久安、广大人民赖以生存与发展的基础来计议的。
　　高水平的小康社会必然是高水平的法治社会，全面建设小康社会而强调可持续发展，即意味着在发展目标政策中纳入对环境的特别关注与法制保障，构建以可持续发展为指导的环境法治系统是法治国家建设的重要内容，而体现可持续发展精神的“三个代表”思想对环境法治的基础理论和实践有着深远的指导意义与影响。
　　二、全面建设小康社会所面临的环境法主要问题
　　改革开放即实施“三步”发展战略以来，我国环境法制建设取得了突出成就：1978年，环境保护首次被写入宪法，此后一直作为一项基本国策，被列入国民经济和社会发展计划中，实行国家宏观调控与指导，纳入依法治国方略中。随着《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等一系列环境保护法律法规的颁行，迄今已有9部环境保护法律、10部自然资源管理法律、40多部环保与资源管理的行政法规、30多部与可持续发展相关的其他法律法规、100余项环保行政规章、400多项环境标准、1000多项地方性环境法规。应该说，在立法层面已基本形成了环境法治框架。同时，我国通过环境立法与执法确定并实施了环境影响评价、三同时、限期治理、排污收费等一系列环境管理基本制度，采取了综合整治环境与生态系统保护的诸多重大措施——如实施“全国主要污染物排放总量控制计划”、“（西部）退耕还林（草）工程”、“中国跨世纪绿色工程规划”，重点治理“三河”、“三湖”、“两区”、“一市”、“一海” 的污染、在全国范围内开展了关停“十五小”、“一控双达标”等重大专项执法行动等，有力推动了全国各地环保工作的法治化进程。
　　然而，由于生产力及科技教育落后、经济结构与社会管理体制上的不适应，加上某些特有的国情因素，使得生态与环境问题作为我国的基本问题，远未找到有效解决的途径，人口膨胀、资源相对不足、生态环境脆弱等，是制约我国经济社会可持续发展的最主要的矛盾和现实困难。对此，我国环境法制存在某些不足与现实调控不力的问题。其主要表现在：重实体规范、程序规范欠缺；重行政主导、公众参与有限；重立法数量、执法与司法功能偏差；不同部门和层次的环境立法缺乏统一规划协调；地方立法特色性不强，可操作性较差；存在亟需填补的立法空白；形成于体制转换与社会转型时期的不少法律规范内容已不适应社会发展与环保新形势的需要。就环境法制调整效果而言，虽然局部环境污染问题有所缓解，区域性大规模的生态退化有所遏制，但是全国跨域性的生态问题频繁出现（如沙尘暴、江河断流、洪涝灾害、水土流失）、面源问题上升和污染城乡地区转移加剧、西部生态恢复与建设困难等令人担忧，还有环保问题直面市场化、遭遇入世后的国际因素，均表明我国环境保护法治工作面临着更大压力与新的课题。这预示着我国生态系统的法律保护已上升为环境政策的基本导向，全面小康应包含着环境法治目标的创新。而现行环境立法在适用对象方面存在缺陷──即主要表现为大中城市利益中心和工业企业中心主义特征，侧重于东部沿海发达地区、大中城市的环境利益；环境法律制度主要依据大中城市和工业企业而创设，并未周密考虑适于小城镇建设、乡村及乡村企业、西部欠发达地区的环境特征与管理机制。显然，这不利于全面小康环境法制目标的实现。而探索适于全面小康目标的环境法制创新方向，首先得认识到当前环境法制调控的薄弱领域及突出的环境问题。
　　（一）、西部开发中的生态安全保障问题
　　“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展”，是十六大明确的小康建设工作重点之一。然而，西部开发是一项艰巨而复杂的系统工程，其最大风险就是生态安全保障问题。由于西部地处内陆腹地、幅员辽阔，系我国主要江河、季风及沙尘发源地，也是重要的水资源涵养区，其特殊的自然地理气候条件及历史人文因素，对我国其他地区生态环境有跨域性的巨大影响，是维护我国整体生态安全的要害所在；加上西部本身生态基础脆弱、人口承载能力低，历来不合理的开发及人为破坏已经导致其生态系统趋于恶化，若再不给予特殊保护或补救改善，将会出现不可逆转的“生态灾难”，不仅西部地区实现可持续发展的战略会落空，而且危及全国的生态安全即威胁到整个中华民族的生存与发展[2].所以说，生态环境保护和建设恢复是西部大开发的根本和切入点，其开发本身就是我国前所未有的巨大的生态安全保障工程。
　　西部大规模的经济建设必然会导致资源消耗量的剧增与环境负荷的加重，来自国外和国内较发达地区的投资活动还会带来污染转嫁西部的问题。无论是加快西部基础设施建设、传统制造加工业的振兴，还是文化旅游事业的勃兴，以及业已实施的西部水土保持、退耕还林（草）等生态工程，都必须贯彻可持续发展原则，充分做好环境影响评价工作，坚持“预防为主、保护优先”的方针，统筹兼顾，综合协调；坚持从当地实际出发，依据地方生态条件，确立不同的区域发展战略和模式；依靠科技进步与教育发展，实施生态系统建设，努力改善生态基础；逐步推进农林牧及加工业、第三产业全面协调发展的小康进程。若要避免经济开发建设走“先破坏、后恢复”的走路，关键在于政策上加以积极引导并依法强化生态环境的保护与建设。
　　国外区域开发经验和我国改革开放实践表明，对特别地区实行特殊法律调整，对于促进区域经济与社会发展有根本保障作用。我国在西部大开发中，若要借鉴国内外经验，首要解决的重大课题就是如何为西部生态环境保护做到立法先行，特别是构建以预防为主的西部生态环境保护法律体系。[3]一般而言，较发达地区环境问题主要涉及污染防治，我国西部因自然生态已有及可能加剧的人为破坏与原生环境问题结合而造成的生态环境恶化，其综合预防和整治重建，要着眼于西部的特殊性。由此需要认真研究和创新设计特别的环境法律制度及有效实施机制。这有利于促进我国环境污染防治立法实现跨越式发展，即正面临生态环境保护和建设立法的发展新阶段，还预示着特殊的环境物权制度、区际环境关系协调机制、执法司法功能重整机制、江河流域环境立法等系列环境法制的创新建设。
　　（二）、农村地区及城镇化过程中的环境法律问题
　　农业是我国现代化建设的基础，“三农”问题关系到小康目标实现大局：“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”，不能偏离可持续性的城乡协调发展方向。但是人口膨胀（包括农村富余劳动力亟待向非农产业和城镇转移）、耕地等生存资源稀缺且单向递减严重、自然灾害频繁、生态环境退化以及农业国际化导致农业生产压力增大与生态入侵倾向等，是制约我国农村经济全面持续发展的主要矛盾和现实危机。其原因是多方面的；粗放型、掠夺性的传统农业生产经营，滥捕、滥伐、滥垦、滥牧，是导致生态环境恶化和贫困恶性循环的根源；乡镇企业的崛起，接受了不少城市转移的污染产业，而其自身又不具备整治能力，造成城乡污染转移蔓延；盲目城镇化带来污染物排放的增加，并引发耕地锐减、规划布局混乱，结果小城镇在建设之初极易成为新污染源。
　　解决上述问题也是一项系统工程，必须依靠法治创新，努力协调好农村人口、资源、环境、社会、经济的关系。农村农业生态环境保护不仅是自然科学技术问题，而且是人文科学问题，特别是环境科学、生态学、生物技术等运用面临诸多法律、经济、人文道德因素，其对环境法律综合调整创新的依赖性较强。这是由于传统环境法囿于自然科学格局，存在“法律役于技术”的偏向，关注的主要是工业污染防治与大中城市的环境利益，很少顾及农村农业生态环境系统的安全性，或至多注意到单项资源或农产品污染问题。为此，首先要解决一个观念更新问题，论证现行以工业城市利益中心主义为特征的环境立法，在综合调整农村农业生态环境安全及乡镇企业环保上的适应性及如何实施制度变革；同时，针对农村生态环境系统的整体性与复杂性，怎样通过机制创新发挥政府在农业资源环境保护与可持续利用方面的调控作用。这两方面预示着农村生态环境法治调控机制要在体系结构、填补空白、管理制度、管理体制及执法机制等诸方面进行系统创新。其次，农业国际化、贸易自由化导致农业环境法制亦面临着与国际立法接轨、市场化适应性变革问题；另外，在城镇化过程中，关键问题是如何加强村镇建设的环境规划与管理、严格控制城市环境污染向农村蔓延。
　　（三）、市场化条件下环保行政主导传统模式的不适应性
　　环境问题涉及社会公共利益、经济利益与生态利益的相互协调，环境保护当属国家的重要公共职能，各国大都注意发挥行政主导作用。我国环境保护亦从来就是强调政府起决定性作用，倚重于行政命令、政策协调及直接管制运行。这固然与我国传统计划体制、生态环境复杂国情密切相关，曾发挥过高效、简便、强制的积极效能，在污染防治方面取得了较大成就。然而，行政主导有其天然的局限性。首先，它主要适用于单项或局部污染防治，难以全面有效控制和综合整治面源性的环境污染；其次，行政主导强调严格的隶属关系，易异化出部门分割、条块分割的痼疾，当跨域性的生态环境问题提升为区域或国家生态安全整体保障问题时，部门或分片管理难以协调一致甚至造成彼此冲突，势必严重削弱行政主导的调控职能。特别在市场经济条件下，环境保护不纯粹是一种社会公益事业，也是一种重要的经济活动，环保市场化、产业化必然要遵循市场运行规则。而我国传统的环境管理体制及运行机制已凸现其不适应性！行政管制强调对行政效率的追求，社会公众与企业纯粹是行政措施的作用对象，使得政府规制的最低要求成为其环境行为标准，环境目标缺乏改进、环境管理系统停滞不前；硬性的行政命令往往忽视对经济利益的合理考虑，政府单一环保投资运作成本高、缺乏灵活性，妨碍企业组织等市场主体积极性的发挥，使得政府整治环境、调控经济显得力不从心；加上我国地域辽阔、生态环境国情复杂，政府全面直控型管制因过分强调环境指标而忽视地区环境条件、经济基础的不同，易导致新的社会不公平（如地区差距增大）。
　　在全面建设小康社会的新时期，社会经济生活发生了重大变化，环境问题的复杂性与环境管理的系统性，促使环境保护由过去的单一污染防治向生态系统建设与保育方向过渡，政府在环境保护与管理中的宏观政策调控作用是不可弱化的，尤其是江河流域治理等跨域性的生态环境建设，依然要由政府牵头主导；然而，必须改变计划经济时期过多依赖政府直控主宰一切的做法，代之以通过政府制订有关经济环保政策，以市场机制与经济手段为保障，积极推进环保市场化与社会化，确保国家环境治理与生态保育目标的实现，这即赋予了市场条件下“环保靠政府”的新内涵。同时，顺应法治与民主进程要求，政府环境管理应转变观念，积极导入法治原则与公众参与机制，促使行政主导传统单一模式向综合规范机制方向演进，这也预示我国环境法在全面小康建设阶段的又一创新。
　　（四）、我国环境问题遭遇国际因素的法律挑战
　　十六大报告指出：“坚持‘引进来’和‘走出去’相结合，全面提高对外开放水平，适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济合作与竞争……”。加入以WTO为代表的经济全球化，即意味着国内市场的国际化，意味着必须按照国际通行规则搞市场经济。由于当今环境问题具有国际性，经济全球化导致环保全球化，其中引入注目的是日益加深的国际环境合作与国际贸易中的“绿色壁垒”现象。两　者集中反映在环境与贸易的关系问题上。虽然世界贸易组织为适应国际环保时代的要求，已将环境保护和可持续发展观念纳入其规则体系与运行机制中，力图在贸易与环境之间建立一种建设性的关系，即在不损害多边贸易体制公平、公开、非歧视原则基础上促进国际环保合作，促进可持续发展，但由于各国经济、环境、政治、技术因素的差异，导致环境与贸易冲突的矛盾在国际社会短时期难以根本协调解决，根由即在于发达国家与发展中国家在经济环境利益与发展权利方面认识悬殊、矛盾深刻。我国作为一个发展中的环境大国和新兴贸易大国，既面临国内发展经济和保护环境的压力，亦面临国际上来自发达国家的自由贸易挑战和要求承担国际环保义务、遵循国际贸易规则的压力。国际上环境与贸易的冲突问题，如污染转嫁或生态侵略、外资引进加剧国内资源耗竭与生态退化、出口产品遭遇外国绿色壁垒等等，在我国均早有反映，入世后将更为突出。若不及早采取有效的协调应对措施，这些问题不仅会严重制约我国对外开放的进程，也会严重损害我国经济社会可持续发展的物质基础即影响我国的生态安全。一般说来，环境与贸易问题的协调，国际社会的合作是前提，国内的对外开放（贸易）与环保政策措施是保障。[4]WTO规则与已有国际环境法规范的冲突与融合，是促进国内环境法制创新的又一动力源。我国目前已参加签署了30多项重要的国际环境公约及多边协定，并参加了部分国际环境合作行动，获得了国际社会的好评。但是，我们不能回避的国内现实问题有：一是未将环境保护纳入经贸发展战略，对外开放政策仍沿袭传统赶超型非可持续发展模式，片面注重出口创汇数量增长、引资低门槛而忽视环境规则、环境容量及生态退化后果；二是在国际环境合作交流活动及有关贸易与环境问题的重要论坛中，我国对有关议题的重视不够，未能充分发挥大国影响力与协调主导作用；三是针对WTO协议原则条款、已缔结的国际环保公约，国内相关实施性配套立法滞后；四是涉外环境保护的法律规定，大多局限于宪法、环境保护法的原则规定，缺乏配套实施机制，特别是适应环保产业化、市场化的扶持政策措施几尽空白。这些问题都制约了我国对外开放与参与国际环境合作进程，故完善涉外环境立法刻不容缓。