2018居民委员会的法律社会学解析

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　　一、居委会的发展阶段
　　居委会从建立至今大致经过四个阶段：
　　1、初建阶段（1950年-1956年）
　　新中国成立后，一些城市出现了由群众自己组织起来的名称不一的自治组织。最早以居民委员会命名的是天津市的群众性自治组织（1950年3月）。这一时期各地建立的居民委员会规模大小不一，职能混杂。1952年，《治安保卫委员会暂行组织条例》和《人民调解委员会暂行组织条例》出台。1953年6月8日，彭真给中央写了一个报告《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。①其后，中央批准了该报告。各地陆续建立了居委会组织，其性质均属于基层群众性自治组织。为了便于城市居委会建设的顺利进行，1954年，当时的内务部发布《关于建设街道办事处和居民委员会组织的通知》，居委会进行了全面的调整和改建，原来的街道妇女组织并入了居委会。同年，第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》，至此居委会的建设纳入国家组织法规。基本形成国家基层政权-街道办事处与作为社会群众基层自治组织的居委会相衔接的格局。此时，居委会在发展生产，维护治安，优抚救助，动员捐献，收容改造游民、妓女，移风易俗、扫盲等方面做了细致基础的工作。
　　2、受挫时期（1957年-1966年）
　　首先，大跃进中，将城市街道办事处与城市居民委员会合并在一起，称为“人民公社”。这样，居委会的工作任务和职责不仅改变，实际上其法律性质也发生了变化，此状况延续到1962年。其次，居委会在当时的政治大气候下，也抓起了阶级斗争。再次，有的将居委会下设的调解委员会变成调处委员会，有的将调解委员会和治安保卫委员会合并为治安调处委员会，其主要职能也由调解一般的民间纠纷和轻微刑事案件变为主要约束处理和改造“不良分子”。这实际上使居委会成为带有政权性质的组织。
　　3、异化阶段（1966年-1978年）
　　“急风暴雨”般的文化大革命，其“摧枯拉朽之势”也祸及城市的基层社会组织。当时整个社会的缩影即居委会。文革初期，有的街道实行军事建制，下设连、排、班，连设正副连长，代替居委会主任。1967年后，各地成立了革命委员会（党政一体化的机构）。此后，城市的基层组织也随之“革命化”，称为“革命居民委员会”，被实际赋予了一级政权机关的权力，如此国家的意志深深的嵌入到基层社会，基层社会也执行国家的功能，国家无所不包的控制着一切生活领域。革居会的主要职能就是群众专政，主抓阶级斗争和意识形态，普遍成立学习小组和群众当政小组，原来的社会服务和安全保卫、民事调解等专门工作委员会被取消，居委会原有的功能趋于瘫痪。在一系列的政治运动中，革居会还因其对居民区的熟悉成为斗争的前沿工具。革居会职能的行政化，作风的官僚化，其工作性质完全被扭曲，并造成邻里关系的紧张化，也使得它与居民群众的关系日益疏远。这对以后的居委会工作产生了巨大的向负面影响。②
　　4、法制化时期（1979年-;）
　　“文革”结束后，1980年重新颁布了1954年的《城市居民委员会组织条例》，居委会的工作统一由民政部管理。1982年宪法首次以根本大法的形式明确了居委会的性质任务和作用。1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）取代原《条例》，其内容较之《条例》更具体。据民政部统计，1995年全国已有居民委员会11.19万个，共有居民委员48万人。③尽管在法律地位上居委会的存在取得了合理性，但是随着时代的发展，居委会却面临着向何处去的问题。这将于下文详述。
　　二、从“书本上的法”看居民委员会
　　（一）居委会的法律性质
　　1、自治组织
　　城市居委会在法律上从来都被界定为自治组织。④在现行宪法和法律上，居委会不属于一级政权机关，对居民不直接行使国家权力，是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。可见，自治性是根本的居委会法律属性。居委会自治性最集中的体现在它的自治权上。自治权的充分表达和行使也是居委会法律性质的最好突现。居委会包括基层社会各阶级各阶层居民的综合性组织，它不同于一般的群众团体（同一阶层组成的单一性组织），不同于单位的民主管理。居委会的自治权更不同于处理民族自治地方的自治权，它不属于国家权力的范畴，而是宪法所保障的城市居委会处理本居住区居民自治事务所必需的权利。该自治权的主要内容围绕着“自我管理、自我教育、自我服务”展开。
　　其一，管理自治权。居委会作为社会基层的自治组织有对本居住区的社会性事务进行自我管理的权利。在人事上，居委会成员包括主任都不应该由其它组织机关任命或指定，而应通过民主程序选举产生。所选举出的人员撤换、补选、任期可依照该居住区居民约定由居民会议行使权利。在财务上一是居委会对自己兴办的有关的服务事业所取得的经济收益，纳税后的剩余部分可以自由支配；二是居委会办理本居住区的公益事业所需费用，可以根据自愿的原则向居民集体筹集，也可以经本居住区的单位同意向其筹集。其帐目应及时公布，接受居民的监督。在财产上，居委会对自己的财产享有所有权，非经正当程序任何单位和部门不得侵犯，居民自我管理的主要方式是居民组成居民会议，通过选举组成居委会，居委会向居民会议负责并报告工作。居民会议讨论制定居民公约，是该地区居民的意愿的集中体现，居民公约也是居民自我管理的主要自治方式。居民公约这样一类法律规范实际上规约着人们的社会生活。
　　其二，教育自治权。其主要内容包括居委会宣传国家法律和政策，维护居民的合法权益，教育居民履行应尽的义务，爱护公共财产，进行社会精神文明建设。多民族地区居委会应当教育互相帮助，互相尊重，加强民族团结。
　　其三，服务自治权。居委会应当根据本居民区的实际需要，选择创办适合的服务事业，开展便民利民的社区服务活动。
　　2、法人
　　尽管现行宪法、《居委会组织法》并没有对居委会明确规定为“法人”，但经过逐层分析，我们不难得出这样的结论。如果从民法对法人的要求来看：（1）依法成立。居委会的设立由宪法和组织法共同规定。（2）有必要的财产和经费。正如前面在“自治权”一部分所述，居委会拥有财产权。即使是当地政府拨付的款项，一经拨付该款项即独立且专属于居委会，任何组织和个人均不得侵犯。（3）有自己的名称、组织机构和场所。居委会的名称是特定的，居委会之间的区别以地名为原则，各个居委会之间没有隶属关系。居委会有健全的组织机构：居委会有主任、副主任和委员5至9人组成。居委会可根据需要设立人民调解、公共卫生、治安保卫等工作委员会。根据居民人数、居住状况为了便于活动便于自治，将居委会划分成居民小组。居委会的办公用房由当地政府统筹解决。（4）能独立承担民事责任。居委会的财产与居委会成员的财产是分离的，与基层政权组织的财产也一样，与居民的财产则相距更远，足以独立承担民事责任。
　　如果说居委会取得独立法人地位并不只是一个法律程序的问题，而事实上任何法律都是对既存的社会关系的一种总结，对某种社会结构的固化。若采用Giddens在“Sociology”一书中的观点“社会结构由人类行动及其关系组成”，科尔曼的法人行动者理论则正是研究行动及行动的关系。并且这一模式为我们提供了理解居委会和中国基层社会的新视角。
　　一人基本的行动系统由两种元素组成：行动者和资源。行动者的行动就是控制这些资源以获得利益。行动者追求自身利益时如果有足够的资源而无适当的能力便要尽力寻找具有相当技术和能力的其它行动者，利用他们为自己服务，并以支付报酬为交换手段，这样形成委托与代理关系，两个行动者组成的同一的行动单位取代了原来独立的行动者，这一同一的行动单位就是基本的法人行动者。这里的法人行动者的含义比民法中的“法人”的内涵宽泛。不过，科尔曼的研究重点是现代法人，即委托人的活动具有法律依据，代理人的法则存在于法人内部。科尔曼认为现代法人的特征是：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源；在法律上它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任。⑤
　　科尔曼还认为：法人是通过自然人（这里的居民）将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的，法人行动的目的是为这些自然人获取共同利益，法人行动涉及由个人选择到社会选择的过程。据此分析，居委会是一独立的现代法人。
　　（二）法律地位
　　地位即在一事物与它事物相互关系中各自所处的位置。所以此处将从居委会和其他的组织、个人的关系中论述居委会的地位。
　　1、居委会与居民的关系
　　根据科尔曼的法人行动理论，可视为代理人和委托人的关系，这从代理的理论来看，是内部关系。居委会所建立的共同的权威关系：委托人（居民或居民大会）在没有附带任何报酬的情况下转让对自己行动的控制权，以期待代理人（居委会）给自己带来好处。
　　在这里，对代理关系的理解不应仅仅局限于大陆法系的“直接代理”和我们《民法通则》中对代理的狭义规定。《牛津法律大辞典》认为“代理系指被授权并同意以委托人身份行事的代理人与另一人，即本人之间的法律关系，特别指到与第三者的契约关系中代理本人行事。有时，这一概念的使用范围还要广泛，如指一人为另一人的利益行事。”即是说认为只要一方为他方处理事务均可认为是代理。;2、居委会与基层政权、其他组织的关系，是一种外部关系
　　居委会是一自治组织，有独立的法律地位，与其他机关组织彼此都是独立的主体，没有隶属关系，没有领导和服从关系，平等关系就自然而然的存在。在平等的基础上，基层政权及其派出机关对居委会的工作指导、支持、帮助；居委会协助前者工作。而不是指挥、领导、命令和服从。居委会与该居民区内的其他组织，
　　如一些人民团体、物业公司等，有各自的独立利益，不应有颐指气使或相互包办的情况。
　　（三）法定任务、职责
　　据《居委会组织法》第三条、第四条、第五条之规定。居委会经办事务可分为：委托事务和自身固有事务。委托事务包括两方面：一是必要事务，例如，人民代表选举，人口普查，管制刑事罪犯等。二是选择事务，由居委会根据财力物力协助政府交办的事项。自身固有事务也可分为两大部分；一是办理与当地人民群众福利有关的社会事务；另一方面即按法律规定的自治团体应有的事务。