2018政治文明与依法治国基本方略关系研究

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　　在我国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，政治文明建设历史性地提上了议事日程。十六大报告指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”提出建设政治文明的目标任务，不只是提法和用语的问题，而是包含着深刻的理论创新价值和重大的实践指导意义。它标志着我们党从根本上实现了从革命到建设的转变，标志着我国政治建设和政治发展将进入一个全新的时期。建设社会主义政治文明，一个重要任务就是要使“社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。”政治文明建设和依法治国基本方略的实施，必然会引起政治结构的调整和相关制度的深刻变革，因此将涉及到一系列重大的理论和实践问题。在本文里，笔者试对政治文明与依法治国基本方略的关系进行初步的探究，以期对理论研究和政治实践有所裨益。
　　一、政治文明的核心是政治的法治化
　　政治文明这一提法，马克思早在1844年就使用了。在《关于现代国家的著作的计划草稿》一文中，马克思不仅广泛深入地探讨了国家、政党、政治制度、宪法、人民主权、民主、自由、平等以及立法权、国家管理和公共管理、选举权等问题，而且直接使用了“集权制和政治文明”的表述，提出了政治文明的范畴。在马克思恩格斯的诸多经典著作如《共产主义原理》、《共产党宣言》、《法兰西内战》、《哥达纲领批判》、《社会主义从空想到科学的发展》、《家庭、私有制和国家的起源》中，都蕴涵着极为丰富的政治文明思想。
　　所谓政治文明，是指人类在改造政治的实践活动中所形成的积极成果，是人类社会政治生活的进步状态。具体说，一方面，政治文明是人类在政治实践中取得的积极成果。它包括在政治观念、政治制度、政治行为过程等方面所获得的积极成果。另一方面，政治文明是人类政治生活的进步状态。政治文明是与一定社会形态的生产关系相适应的一定社会的政治文明的性质和发展水平的具体体现。“从人类社会政治文明发展的历史看，由于生产力水平不同，人类认识社会、改造社会，实现自身进化的程度不同。但是，无论哪一种文明形态的产生和发展，都与社会政治清明、政治稳定、和谐有序是分不开的。”
　　政治文明体现为政治的理性化、有序化和和谐化。法治是政治文明的核心内容、基本标志和根本保障。江泽民同志曾指出：“法治属于政治建设，属于政治文明。”法治反映了人类管理自身的深刻进步。美国法学家庞德从文明发展的角度阐释了法律超越其他社会规范的历史过程。他认为，社会控制的主要手段是道德、宗教和法律。在法律发展的早期阶段，这些东西是没有什么区别的，都同等发挥作用。近代以降，法律逐步与道德、宗教分离，成为社会控制的主要手段，所有其他社会控制手段只能行使从属于法律并在法律确定范围内的权力。在现代社会，法律的地位和作用是道德、政策、宗教等其他社会规范所不能替代的。法治全面地体现了现代政治文明的理念，因而是迄今为止人类所发现的最为理想、最为优越的政治。人类政治史表明，法令行则国治，法令驰则国乱。没有法治，就不可能有文明的政治。首先，法治是理性的政治。古希腊思想家亚里士多德在回答“由最好的一人或由最好的法律统治，哪一方面较为有利？”的问题时，明确地提出“法治应当优于一人之治”。因为，法律全是没有感情的，而人类的本性（灵魂）难免有感情，因此，不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。“谁说应该由法律遂行其统治，这就有如说，惟独神祗和理智可以行使统治；至于谁说应该让一个个人来统治，这就在政治中混入了兽性的因素。”其次，法治是驯服的政治。法治是对政治的驯化，它通过对权力的规制，使权力的运行彻底摆脱了野蛮、任性的状态。而在非法治状态下，法律只不过是权力的附庸和奴婢，统治者完全凭一己的意志和反复无常的性情进行统治。“只要法律完全沦落为权力的仆从地位，那么法律就可以按权力的需要被任意塑造。在这种情形下，法律是变态的，人同样是变态的。”未被驯化的权力是野蛮的，犹如洪水猛兽，它使人类付出的代价，“比起战争、饥荒和瘟疫，毫不逊色”。再次，法治是有序的政治。法治通过规定权利和义务的方式，为人们提供了一个人人都须遵从的非人格的法律体系。这个体系在形式上表现为一套逻辑清晰、首尾一贯、普遍有效的抽象规则。它要求所有的人，无论普通民众抑或领袖、官员，都须忠实于法律，受法律的制约。任何人违反法律，都将受到法律的制裁。最后，法治是和谐的政治。根据统治方式是以暴力为主还是以和平为主，政治可分为“战争式政治”和“和平的政治”。在“战争式政治”中，强权左右着说服，力量决定着权利，解决冲突是靠打败敌人，视“外人”为仇敌。而在“和平的政治”中，强权只是作为最后的和不好的手段而被保留，解决冲突靠协商、法庭和“合法”的程序。法治是和平的政治。法治的基础是多样性，它坚持这一理念：培育国家的酵母和营养品，是差异而不是划一。法治把政治纳入法律程序，把残酷的杀戮原则变成“法律原则”，主张以合法性论成败。“法治所提供的保障尤其使人们能够接近权力和更换权力。”法治为对立阶级的和平对话提供了一条制度化的渠道，统治者不用担心失去权力会威胁到自己的身家性命和财产利益，被统治者参加政治也不用冒着生命的风险。在法治体制下，治者和被治者并非势不两立，而是和平共处、公平竞争，处于一种和谐、友好的状态。
　　“法治作为政治文明的制度形态和秩序形态，不仅是政治文明丰富内涵的集中体现，而且是承载政治文明成果的显著标志。”一个国家的法治状况，直接体现了该国政治文明的程度和水平。它集中反映了这个国家政治生活的合理化程度、人与人之间关系的合理化程度、权力运作的合理化程度以及政治权威产生的合理化程度。法治状况包括如下几个层面的内容：（1）法律的权威状况。潘恩曾说过，在专制政府中国王便是法律，同样地，在自由国家中法律便应成为国王。法律具有至上的权威，政府权力必须依法行使，这是法治的基本要求。法律能否获得至上的权威，是依法而治还是依人而治，这是法治能否确立的基本标志，也是政治文明能否实现的基本尺度。（2）法律的质量状况。法治之法必须是良法。虽然对于什么是“良法”，不同的时代、不同的社会，有不同的标准。但法律必须合乎理性、正义，而不仅仅是主权者意志的体现，却是对“良法”的一般要求。对每一个时代，每一个社会，如果奉行法治，就必须把制定良好的法律作为法治的首要追求。虽然“恶法亦法”，但是“恶法”毕竟不是人们普遍乐于遵守的。强制人们服从“恶法”本身就是对“法治”的反动，是政治不文明的体现。（3）法律的功能状况。法治的形成过程，其实就是法律功能日益扩展，并且大规模地向社会结构的各个方面和层次渗透的过程。法治要求国家和社会的各个领域都纳入法律的轨道，接受法律的调控和处理。法律不仅是人们行为的准则，而且是人们生存和发展的必备知识和技能，是人们用于创造新型社会的重要手段。法律的功能是否得到全面的发挥、人们对法律的态度及是否愿意运用法律解决社会纷争直接体现了政治文明的程度。（4）法制的完备状况。法治要求有完备的法律和制度。国家生活、社会生活的基本方面都应当“有法可依”，不存在“无法可依”的情况。当然，法制完备并不意味着法律越多越好。塔西佗指出：“国家愈糟，法网愈密”。就是说，法律愈来愈繁杂，国家也就愈来愈腐败。无法可依不是政治文明，法律泛滥也不是政治文明。（5）法律的实施状况。法律制定出来后，必须付诸实施。如果法律得不到实施，不如没有法律。同时，法律对整个社会都具有一体遵行的效力，任何人、任何组织都不享有超越法律的特权，法律面前一律平等。切实地将法律付诸实施，使任何人都不享有法外特权，是政治文明的基本要求。美国法学家博登海默指出，“如果包含在法律规定部分中的应当是这样的内容仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实。另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不受符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么是专制而不是法律，会成为社会中的统治力量。”
　　二、依法治国：建设社会主义政治文明的战略选择
　　所谓依法治国，“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种形式和途径管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”这一定义表明，我们所实施的依法治国基本方略与建设社会主义政治文明的本质及价值理念是完全一致的。首先，依法治国的主体是“民”而不是“官”。这是社会主义依法治国的本质特征，也是社会主义政治文明的必然要求。依法治国是人民群众依法治理国家，而不是别的什么人或者机构依法治民。法，是人民治理国家的工具，而绝不是什么“防民之具”。否则，法治就会成为地地道道的人治。至于政府官员，他们与人民的关系是从属关系，只不过是人民的公仆，固然受人民的授权管理国家事务、管理经济文化事业和社会事务，但这只是具体权力的授权，因而不具有治国主体地位。其次，依法治国的客体，是“国”而不是其他。这里的“国”，首要的是指国家机器、国家权力，即依法治权、治官。历史表明，权力总是具有腐蚀性、诱惑性。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”依法治国的实质，就是用法律治理或控制国家权力，使权力运行规范化、理性化、程序化，防止权力滥用导致对公民基本人权和自由的侵犯，藉以实现社会的稳定和国家的长治久安。再次，依法治国的依据，是国家的宪法和法律。依据宪法和法律而不是领导人的意志治理国家，这是依法治国本身的需要，也是建设社会主义政治文明的根本要求。在我国，宪法和法律集中代表了人民的根本利益，体现了人民民主和社会主义原则。尊重宪法和法律，唯宪法和法律的规定治国，实际上就是维护人民的利益，实现人民的意志。有法不依、执法不严、违法不究以及以言代法、以权压法、以权枉法等行为都是同依法治国背道而驰的，是政治不文明的体现。
　　胡锦涛总书记指出：“在整个改革开放和社会主义现代化的进程中，我们都必须坚持依法治国的基本方略。”这深刻地表明，实行依法治国基本方略，绝不是一时的权宜之计，而是建设社会主义政治文明的基本要求和战略选择。历史的经验教训和社会主义政治文明建设的实践充分证明，要巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面，没有完备的法制，不实行依法治国是不可能的。
　　第一，实行依法治国基本方略，是对建国以来政治发展经验的深刻总结。十六大报告在总结我们党十三年伟大实践所积累的十条基本经验中，在第四条特别强调“发展民主，健全法制，依法治国，建设社会主义法治国家”。实际上，这绝不仅仅是对十三年历史经验的总结，而是对中国及整个世界历史经验的深刻总结，但更重要的还是对新中国成立以来历史经验的深刻总结。建国以后，我国民主和法制建设一度有过长足的发展，但由于“左”的指导思想及对领袖人物的个人迷信愈演愈烈，而使民主法制建设的良好势头急转直下，最终酿成十年“文革”的历史性悲剧。之后，邓小平痛定思痛，在不同场合、从不同角度反复批判了把一个党、一个国家的稳定和希望“寄托在一两个人的威望上”的人治思想，不断强调“要处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”，要“靠法制，搞法制靠得住些。”，以此保证国家的长治久安，防止文革悲剧重演。以江泽民同志为核心的中国共产党第三代领导集体顺应历史潮流，高举邓小平理论伟大旗帜，高度重视社会主义法治，坚决反对人治。早在1989年9月，江泽民在中外记者招待会上就郑重宣布：“我们绝不能以党代政，也决不能以党代法。这也是新闻界讲的人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”在党的十五大上，江泽民明确提出依法治国的基本方略，将过去“建设社会主义法制国家”的提法，改变为“建设社会主义法治国家”，极其鲜明地突出了对“法治”的强调。党的十六大合乎逻辑地提出全面落实依法治国基本方略，正是中央对这一问题长期思索的结果，是对历史经验的深刻总结。
　　第二，实行依法治国基本方略，是新时期政治权威合法性基础转换的现实需要。政治权威的合法性，是指政治权威得到人们的信赖、认同和支持。对任何一个政权来说，只有当强力的统治转化为权利的统治，得到人们的信任和支持后，才能够长久存在下去。在我国，政治权威主要是指党的领导权威。中国共产党经历了革命和建设两个时期，在不同时期，政治权威合法性的基础是不断地发生转换的。在革命年代，党的合法性基础主要来源于长期武装斗争过程中产生的党的领导人的个人魅力，尤其是毛泽东的超凡魅力。党执政后，随着毛泽东、邓小平等老一辈无产阶级革命家的相继去世，战争舞台造就的领导人的权威与影响力逐渐消逝。民间英雄崇拜的气氛已经淡化，整个社会正在日益向平民时代过渡。新的时代、新的领导人需要有新的权威，需要新的权威基础，这就是理性的选择和法律的程序，即确立法理型权威基础。法理型权威所依赖的主要是非人格化的制度性力量，“依赖对合法章程的有效信任，依靠由理性制定的规则建立起来的事务性权限，也就是说，依靠履行规定义务的服从观念。”在这里，统治者的意志，不是通过对个人权威的效忠，而是通过对法律权威的遵从而得以表达和贯彻的。显然，法理型统治适应了现代市场经济和政治文明发展的要求，是一种比较稳固的政治基础。从这个意义上说，党将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，体现的党与时俱进，适应环境挑战的能力，也反映了党执政理念的文明化。
　　第三，实行依法治国基本方略，是防止腐败，确保权力良性运行的必然选择。腐败是指政府官员为谋取个人私利而滥用权力的行为，它是社会经济现代化过程中不可避免的现象。亨廷顿指出：“大致看来，有理由认为，腐化程度与社会和经济迅速现代化有关。”腐败是政治社会的一大毒瘤，它瓦解政治权力的合法性基础，恶化官民关系，是诱发政治及社会危机的最主要和最深刻的根源之一。如何消除腐败现象，确保权力良性运行，或许是政治学中最为根本、最为永恒的话题之一。历史表明，要从源头上预防和治理腐败现象，最根本的是加强制度建设，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。因为制度问题“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“好的体制，可以有效地预防和制止腐败现象的发生，反之，不好的体制，则会导致腐败现象的滋生和蔓延。”制度建设的关键又在于法制建设，实行依法治腐。“治理腐败不单纯要求一套防治制度，而需要一整套以法为上的国家制度，也就是需要依法治国，这是历史发展的必然趋势和要求。”
　　三、建设政治文明将推动依法治国基本方略得到全面落实
　　建设社会主义政治文明是一项非常宏伟巨大的系统工程，它涉及到政治观念、政治制度、政治过程等政治领域方方面面的转型和创新。依法治国是建设社会主义政治文明的重要组成部分。建设社会主义政治文明，将推动中国从形式法治到实质法治的根本性转变。一般认为，法治包含两层意义，即形式意义的法治和实质意义的法治。形式意义的法治，强调依法治理，依法而治。若从这个意义考察，则古今中外的一切国家，多多少少都可以说是实行法治的国家。封建君主专制的国家和法西斯独裁国家，未尝不可称为法治国家。这些国家，都利用了法律来进行统治。不过它们的法律，乃系于君主或独裁者一己的意志，被统治的人民无权加以过问而已。实质意义的法治，则不仅仅是依法治理、依法而治，更主要的，它是建立在民主基础之上的法治国家。“法治如不建筑于民主政治之上，则所谓法治云云，定不免成为少数人弄权营私、欺世盗名的工具。惟有在民主政治的保证之下，法治才能成为真正于人民有利的一种制度。也只有在民主政治的保证之下，法治才更求充分彻底的实施。”法治和民主作为现代政治文明的两项核心标志，二者相互依存，不可分割。民主需要法治，因为没有法治，民主就不能巩固；但法治更需要民主，因为没有民主，法治就要落空。建设社会主义政治文明，就是要建立民主与法治相统一的国家，即实质意义的法治国家。全面落实依法治国基本方略，不仅意味着法律制度将得到全面的遵守，而且意味着法律原则、法律精神、法律价值等法的“内核”将得到全面的体现。这正是从形式法治转向实质法治的根本要求。总之，建设社会主义政治文明的提出，将对依法治国基本方略的全面落实产生重大而深远的影响，将使法治运行的各个方面、各个环节进一步向政治文明的方向发展，即向理性、科学、民主的方向发展。
　　（一）加强立法工作，提高法律质量，完备法律体系。
　　马克思曾经指出，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”法律是理性和正义的体现。立法作为一种关于法律的表述，法律内容应当是一种有关客观实在的正确反映而不能是歪曲或者幻想。因此，必须反对立法者的主观任性，反对将立法者的主观意志制定为法律。
　　长期以来，在我国政界学人的观念中，法被视为统治阶级意志的体现，是专政的工具。应当明确，这种观念与依法治国、政治文明的理念是相冲突的。法律体现为统治阶级的意志意味着，法律必须屈从于统治阶级的权力，成为权力的附庸和奴婢。统治者因此可以一言立法、一言废法，言出法随。正如邓小平所指出的：“往往把领导人的话当做‘法’，不赞成领导人的话叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”这极不利于维护法律的稳定性、连续性和权威性，还容易导致立法者利用法律谋取不正当利益、排斥异己、实行专横的统治。萨托利指出：“立法手段的危险在于，事情可能会弄到这种程度：一部分人无视法律对另一部分人实行暴虐统治。”立法随意、任性，是与依法治国基本方略背道而驰的，是政治不文明的体现。为了防止立法者利用立法权力进行恣意、任性的统治，必须对其进行限制：一是健全立法体制，明确各立法主体相应的立法权限；二是干预立法方式，使之受到严格的立法程序的限制；三是干预立法范围，使之受到更高法律的限制，从而难以染指影响到公民的基本权利。