2018危时法-理念与规范

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　　天有不测风云，人有旦夕祸福。有时候，人类为征服自然而自豪；另外一些时候，人类又为自然界而沮丧、无奈。尽管我们在尽力认识和把握这个世界，但是，完全掌控它是不可能的。虽然我们不知道明天究竟会发生什么，但是我们明确的知道今天已经发生了什么。因此，采取正确的对策，及时有效应对已经发生的事情就具有重要的意义。与自然界的魔鬼作斗争，必须依赖两种锐利的武器：一是科学技术；二是法治。我们有时候生活在正常环境中，这需要平时法；有时候生活在危急环境中，这又需要危时法。这两种性质不同的法，缺一不可。共同服务于我们生活。现代社会是法治社会，即使在紧急环境下，也不能抛弃法治。紧急状态与法治并不矛盾，完全可以互相配合，互相合作，相得益彰。
　　危时法是与平时法相对应的一个法律概念。危时法就是调整危机状态的法，就是在危急时刻适用的法。什么是危机状态呢？各国立法上名称不一，近似的提法有“紧急事件”、“紧急情况”、“非常状态”、“特别状态”等，还包括一些狭义上的“戒严状态”、“战争状态”等。尽管在各国宪法和法律上的描述也不尽一致，但大致上的内容是近似的。在美国，“紧急状态”将被宽泛地解释为这样一些情况：由于发生了某种（事实上的或声称的）对国家构成威胁的非同寻常的事由（如战争或内乱），政府中止人民的某些权利。在欧洲，被称之为公共紧急状态（PublicEmergency），即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。认定紧急状态需要一系列标准：必须是现实的或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。调整在公共紧急状态时期如何处理国家权力与国家权力、国家权力与公民权利之间以及公民权利与公民权利之间关系的法律、法规总和，就是紧急状态法。
　　危时法的法律理念完全不同于平时法。在理论上，危时法具有两大显著特征。
　　首先，危时法是国家法治不可分割的组成部分。危时法和平时法共同构成一国法治的全部。危机状态更需要法律，法律在危机状态情况下更能显示出保障国家和公民利益，维护社会秩序的根本价值。谈到法治，在一般人的印象中，似乎只有在平时才可以要求依法办事。在出现紧急情况下就不需要法律了，法律失效了。其实，这是对法律的误解。紧急状态并非失序（无秩序）状态，而是一种由于失序状态引起的非常态的（有序）秩序状态，即非常法治状态。从法律价值观的角度看，公正和效率是法律的基本价值。法律可以服务于公正的法律价值观，也可以服务于效率的法律价值观。“紧急状态法学也要用法制原则指导紧急状态法的制定、执行、监督和遵守。作为一种法律规范，紧急状态法不能偏离法制原则这一法律规范的最高价值目标。”［《紧急状态法学》;莫纪宏;徐高著;中国人民公安大学出版社;1992年4月第1版;第5页］本来我国的法制化程度就比较低，对平时法的认识和执行就不能令人满意。对于危时法，人们的印象就更加淡漠了。再加上危时法的立法和法律实施方面比平时法还要落后，危时法法律意识淡薄，危时法法律规范不够健全，法律实施力度不够，更加导致人们对危时法的轻视。正如温家宝总理指出的那样，多难兴邦。非典事件正在逐步改变人们的落后观念。在非典疫情发生的关键时刻，2003年5月12日，国务院出台了《突发公共卫生事件应急条例》，并自发布之日实施。这个行政法规明确当事各方的法律权利、法律义务和法律责任，迅速扭转了非典疫情发生初期的被动局面，有效地理顺了社会关系。理论和实践都说明在危急时刻依法办事的极端重要性。
　　“但是，非常状态的出现也暴露出我国法律的严重缺位和不足，即非常情况下的政府或社会组织行使正常情况下不可能行使的特别权力的法律根据是什么？如果为处理特殊情况，对政府或社会组织的权力没有明确授权和对授权的规范和约束，只是强调情况特殊，各政府和社会组织可以各行其是、各自为政地自行采取各种措施，权力就会无序行使，社会就会出现新的混乱，人们会出现恐慌。所以，紧急状态时期迫切需要一套紧急时期的法律制度。给政府采取特别手段提供法律依据。当紧急状态出现时，只要政府依法宣布进入紧急状态，政府和社会组织就可进入特别程序，行使特别的权力。”[《非常时期的人大立法》蔡定剑，载2003年5月15;日《法制日报》]
　　拉丁美洲国家独立之后，美国与法国革命所提供的宪法范例成为它们考虑的对象。美国宪法认为：无论是在和平时期还是在危急时刻，都只有一种有效的政治秩序存在。“紧急状态”一词在美国宪法中不曾被提到。在紧急状态方面，它们选择遵循了法国方式。拉美国家认为在紧急状态下存在一种特殊的法律统治。紧急状态规则已成为拉丁美洲宪法的一部分；它们当中有些允许通过颁布政令来管理，而有些则限制法院对紧急状态行动进行有效审查的权力。
　　在一些发达国家，危时法立法比较健全。如美国联邦国会于1976年颁布了《全国紧急状态法》。该法对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了规定。该法规定，当出现联邦法规定的可宣布紧急状态的情况，有权宣布全国紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将随之失效。还规定，当总统因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁而宣布紧急状态时，总统可以根据该法，对于与外国或外国人有利害关系的外汇管制，国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。
　　著名的德国社会法学派代表人物耶林曾经提出过这样一种思想，他认为：法律本身不是目的，而是为达到社会公共利益所运用的手段，行政紧急权力必须合乎宪法和法律，必须体现法律的目的和精神。近年来，我国立法机构针对频繁发生的特大安全事故、严重自然灾害等突发事件，开始重视建立应对突发事件的应急处理机制，并制定了相应的法律、法规和规章。危时法的理念正在深入人心，正在被普遍认可。危时法的建立和完善已经成为现实生活中一个迫切需要解决的课题。
　　其次，危时法具有独特的法律价值观。即效率领先公正。危时法全面贯彻效率主导公正的价值理念。效率和公正都是法律承认和保障的价值观。在正常情况下，法律更多表现出它的公正性。公正精神构成法律的灵魂。平时法的确是这样，也应该这样。但是，在危机状态下，情况就完全改变了。在紧急状态下，由于全社会的任务首先考虑的是如何采取迅速和有效的措施来控制和消除紧急状态，恢复正常的生产、生活秩序，以及法律秩序，因此，社会公共利益，包括国家利益、国家安全，以及集体利益等要得到优先地保护。而要重点保护公共利益，维护法律秩序，就必须赋予政府以更的大的国家权力，从而出现具有特权性质的行政紧急权力，这些权力一方面相对于立法机关、司法机关的权力具有更大的权威性和优先性，另一方面相对于宪法和法律所规定的公民在正常状态下可以享有的权利，行政紧急权力也具有更大的法律权威，可以比平常时期更容易限制公民权利。所谓行政紧急权力是指政府针对战争、叛乱、经济危机、政治骚乱、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法、紧急状态处置法、戒严法、战争法、警察法、行政强制法等，作出各种紧急处理措施的权力。为了实现公共利益，政府在平时不能采取的行政措施，在紧急状态时期就可以依法行使。这说明，危时法具有更浓厚国家权力保障法色彩，以保障国家权力迅速有效地行使为根本目的而不是保障特定人的个人利益。“这些紧急对抗措施同平时日常国家机关行使国家权力对社会进行依法管理有所不同，它们可能改变了日常法律中所规定的国家机关和公民之间的权利义务关系，国家权力结构发生新的变化，立法权、行政权和司法权需作一定限制，而军事权的法律地位则可能进一步上升，在某些特殊的紧急状态下，军事权可能要发挥最主要的作用，如在战争紧急状态下，国家权力可能全部或大部转移至军事机关。”［《紧急状态法学》;莫纪宏;徐高著;中国人民公安大学出版社;1992年4月第1版;第29页］而平时法要以控制和制约国家权力为核心，充分体现救济法的性质，以维护、确认和保障特定人的合法利益作为价值导向。这就是这两种法的本质区别。一旦进入紧急状态，正常的生活秩序就需要调整，原来的法律关系的性质就会彻底改变。平时能作的事情，现在不能做了。平时能说的话，现在不能说了。平时享有的的权利，现在没有了。平时没有的义务，现在就有了。或者相反。“对抗紧急状态措施一个最重要的特征就是日常法律所确定的国家机关和公民之间权利义务关系的重心向国家机关倾斜，突出的表现就是国家机关享有紧急处置权，又称为紧急权；与之相适应的就是公民权利的部分丧失，也称紧急失权。”［《紧急状态法学》;莫纪宏;徐高著;中国人民公安大学出版社;1992年4月第1版;第29页］比如，在平时传染病患者与医院是平等主体之间的民事关系，而在危时，他们之间的关系变成了具有行政法性质的管理与被管理的关系。传染病患者必须无条件服从医院的管理，配合医院的诊疗。医院是行政主体，依法享有相应的行政管理权。由于缺乏危时法的法律理念，当危急情况出现时，大家普遍感到比较茫然，无所适从，根本不知道或者不太清楚该做什么，不该做什么。这就不利于调动积极因素，抑制消极因素，妨碍、拖延甚至危害斗争的顺利进行。比如，这次非典事件中暴露出一系列值得我们深思的事情。一些药品疯狂涨价，一些地方擅自强制性乱收费，一些交通要道被任意堵塞，一些领导干部的行为仍然停留在平时状态，一些政府部门采取的应急措施缺乏有效性，一些人基于个人利益的考虑瞒报和谎报重要数字，一些病人因为怕花钱不愿意到医院接受治疗，一些医院仅仅出于自身经济利益的考虑拒绝及时诊治病人等等。
　　英国思想家洛克认为：“在某种场合，法律应该让位于执行权。因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格地呆板地执行法律反会有害（例如，邻居失火，不把一家无辜的人的房屋拆掉来阻止火势蔓延）。”美国建国初期政治家汉密尔顿也曾经说过：“意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的。”因此，汉密尔顿建议，每当国家利益出现严重危险时，政府必须能够在未曾预料到的紧急状况中采取行动，直至国会能够召集起来并采取必要的立法措施应付这种特殊局面。
　　2003年5月12日，国务院发布实施的《突发公共卫生事件应急条例》第五条规定：突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。该条中“反应及时”和“措施果断”，就体现着效率领先公正的法律价值观。
　　危时法虽然是保障国家权力的法，但是这种保障是有限度，绝不是绝对无条件的，要把握好度。对公民权利的限制和剥夺，应该具有合理性和必要性。要贯彻最小损失原则。“最小损失原则要求国家机关在进行紧急处置、实施紧急权的过程中应该做到下述几点：1以最快的时间颁布紧急状态法令，确定实行紧急处置的地域范围；2在最短的时间内迅速恢复日常法律秩序；3在进行紧急处置时，应该舍小益，取大益，特别是当国家、集体和公民个人三者利益发生矛盾时，应遵循先国家、后集体、再个人的原则；4对进行紧急处置时不需要侵犯的利益应该予以尊重；5最低限度地保护公民自由和经济秩序；6对不需要或者是用日常法律手段就能解决的危机，应尽可能通过日常法律手段解决，慎用紧急处置办法。”［《紧急状态法学》;莫纪宏;徐高著;中国人民公安大学出版社;1992年4月第1版;第30页］即使在紧急状态下，公民的某些基本权利也是不能被剥夺的。许多国家宪法和国际人权文件都规定，在紧急状态时期，一些最基本的人权，如生命权、语言权、宗教信仰权等也不得被限制，更不得被剥夺。例如，西班牙宪法第55条第3款规定，不得剥夺或者限制人格尊严、学术自由、家庭生活、受教育权利等，并且规定滥用这些措施要追究刑事责任。1966年2月16日，第二十一届联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第四条规定，有些权利，如生命权、免受酷刑权、人格尊严权和享受思想、良心和宗教自由权等，即使在紧急状态下也不能加以限制。