2018中国共产党对立法的影响

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　　在西方政治传统中，立法始终是政治舞台上最尖刻、最具分量和挑战性的角色。而此种意义上的立法理念在中国社会的理解几乎完全不同，历代的立法实践乱无头绪。1949年国民党法制体系彻底崩溃，而西方资本主义国家的现代立法理念和实践模式遭到排斥，剩下的只是完全依靠中国共产党的影响力和意识形态重建社会主义立法制度了。在这个制度下，“党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守、执行宪法和法律”⑴，首先表征了党作为法律缔造者主体的身份，在中国共产党扶持下的立法必然主动或被动地服从党的权威。而在现实中，由于历史原因所形成的长期惯例及党的内部规则的存在，使得党对立法的影响也并不完全由法律规定，因而党对我国立法的影响表现形式多样。笔者归纳了以下几点：
　　1、;党中央提出立法建议
　　我国现行宪法第64条规定，全国人大常委或者1/5以上的全国人大有权提议修改宪法。而在实践中，通常由中国共产党中央委员会首先提出修改宪法的建议案，然后由全国人大常委会或者1/5以上的全国人大代表接受，再向全国人大提出正式的宪法修改草案。⑵1995年中国共产党十四届五中全会通过了《中共中央关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，国务院根据这个精神，广泛征求各方面的意见，制定了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要（草案）》，提请1996年3月召开的八届全国人大四次会议审议，这次全国人大会议经过审议，通过了这个纲要。⑶而且，1985年司法部部长邹瑜在第六届全国人大常委会第十三次会议上对《关于在公民中基本普及法律常识的决议（草案）》所做的说明也清楚地描述了第一个五年全民普法运动建议出台的原因是由于“几年来，胡耀邦、邓小平、彭真等中央领导同志多次强调了这个问题”⑷因此，党可以通过这种影响立法决策、立法规则的权力从而使得党的立法主张至少可以进入立法程序，为成为国家意志提供可能。
　　2、;党中央对重要法案的事先批准和审查
　　党中央一直遵循着惯例所确定的模糊不定的基本原则，即全国人大及其常委会审议的法律，凡带重大原则性质的，事先报党中央批准；党中央主要确定所立法案的指导思想及重大原则问题，而不是事物巨细。
　　我们可以在1991年党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的文件中得到某种程度的肯定。这是党的历史上第一份确定党中央立法介入的范围和程序的文件。党中央对立法过程介入分四种情形：①宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议前，都须经过党中央政治局（或党委）与中央全会的审议；其他法定机关提出的修宪议案，也需经全国人大常委会党组或全国人大中的党的领导小组报送党中央审定；②政治方面的法律。在起草前应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报党中央审批；③政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委审批；④中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的法律，一律由全国人大党委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的，也由全国人大常委会党组统一报中央审批。⑸这一文件从决策上讲，规定的都是“立什么法，怎样立，为什么立”的问题，这些问题可比人大当“橡皮图章”有意义得多也有影响力的多，而该文件也显然有将党在立法中的地位、功能明确下来甚至正式下来的意图。
　　3、;控制人大代表的比例与名额
　　我国的选举制度是人民代表大会制度，而“我国选举制度的运行是在中国共产党领导下发挥其作用的和功效的”。⑹“在全国和地方各级人大代表中，共产党在比例上占优势，而民主党派与非党人士比例，原则上反映了我国党派关系的实际”。⑺笔者从《人民日报》统计的历届人大代表比例分析表中发现，无论哪届人大，中共党员所占比例总是绝对多数，第一届为54.49%，第二届为57.75%，第三届为54.83%，第四届为76.8%，第五届72.78%，第六届为62.5%，第七届为66.9%，第八届为68.4%，第九届为71.5%.⑻而人大代表中的党员“必须遵守党的纪律，发言、表决都不能违反党的方针、政策、决议、指示。”“代表……首先是党员，不能因为当了代表就可以不遵守党纪。党当然不能对所有代表发号施令，但作为党员，不管你是代表也好，政府组成人员也好，都得按党的方针政策办事。”⑼而事实上，在每次人大开会前，人大代表中的共产党员都被要求参加“组织生活”，听取党组织传达的中央精神，领会中央立法意图。而中国共产党是依前苏联模式建立的高度集权的政党，没有对党的绝对忠诚是不可能成为党员的，所以党员在政治上是绝对服从上级的。尽管近些年党对人大党员代表的纪律约束有所松动，但仍未妨碍党在立法时贯彻其意图。所以至今全国人大及其常委会从未否决一项党中央授意的法律，也没有哪一部法律未经党中央批准而在全国人大或常委会中通过的。