2018《紧急状态法》立法研究

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　　[摘; 要] 紧急状态法为我国立法空白，借鉴国际上紧急状态立法形式，探讨我国紧急状态法制定的必要性、可行性及立法选择，紧急状态法的基本原则，紧急状态指挥机构，紧急状态预防，紧急状态信息通告与发布制度，紧急状态程序的启动，紧急状态应对预案，紧急状态的应对措施等问题。　　[关键词] 紧急状态，危机管理，立法
　　“非典”引发了国人对政府危机管理和紧急状态立法的深刻反思。温家宝总理在国务院办公会议上强调要建立国家安全体系。历经1998年全国洪涝之灾和2003年“非典” 之难，国人重新审视我国危机管理中存在的问题，以及这些弊端所带来的重大损失。全社会终于形成共识：危机管理应以法治之。制定紧急状态法的呼声日高。本文通过对紧急状态法的国际立法比较，阐述我国立法必要性及立法选择，探讨紧急状态法的体系内容、立法原则、调整方式和手段等问题，以期推动紧急状态法的立法尽快提上日程。
　　一、国际立法比较及我国立法选择
　　紧急状态（有些国家立法上称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等[1]）是指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措施才能遏制威胁，恢复秩序。
　　许多国家早在20世纪初就已重视紧急状态立法，大致归纳国际上调整紧急状态的立法形式如下：
　　第一，宪法中规定紧急状态制度。如印度、德国、日本、法国等，这是早期的紧急状态立法，主要针对战争威胁及战争、民族冲突、地区冲突、政治动乱、罢工、游行、示威、政变等，实行军事管制、戒严等手段，规范调整紧急状态。也有的国家以宪法规定紧急状态的基本原则性，再在专门的《紧急状态法》中细化紧急状态的具体制度。
　　第二，在应对突发性重大自然灾害的立法中规定有大量紧急状态制度。美国1950年就制定了《灾害救助法》，规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年做了重大修改； 1977年通过了《地震灾害减轻法》，以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。日本于1947年制定了《灾害救助法》，规定各级政府制订突发性灾害的救助计划，建立救助组织以及作好危机应对的劳务、物资、设备、资金的准备工作；1961年又制定了《灾害对策基本法》，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术、方案、基本对策等，此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年，日本颁布《大地震对策特别措施法》及《实施细则》、《大城市震灾对策推进纲要》，针对救助特种自然灾害的立法规定有紧急状态制度。
　　第三，制定专门的紧急状态法。如1976年美国制定《紧急状态法》，规定全国紧急状态的宣布程序，紧急状态的时间限制，紧急状态下总统的权力，政府财政支出等问题。此后，不断修改并制定出联邦紧急事务局针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细则，如应对暴乱、战争、恐怖袭击、突发性重大自然灾害、各危险工业领域重大突发性事故等，“9·11”事件后美国就紧急状态应对预案和法规做了更加周密、细致、严谨、极具操作性、实战性的修订。俄国制定有《俄罗斯联邦紧急状态法》。
　　第四，以其他立法形式规定紧急状态制度。如新西兰的《民防法》规定有紧急状态制度，日本的《警察法》、《自卫队法》规定有处理政治性紧急状态的法律规范。还有许多国家在《战争法》、《国防法》、《战争动员令》等战争或军事法规中规定战时紧急状态制度。如美国的《国家安全法》、《反恐怖主义法》；俄国的《俄罗斯联邦战时状态法》确立国家安全法律体系；韩国的《国军组织法》，以确立应对战争为主要目标的安全法律体系。
　　我国《宪法》未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会宣布战争状态的权力，第89条规定国务院决定戒严的权力，但在诸多法律、法规中提到紧急状态，如《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。
　　依据不同标准可对紧急状态做不同分类。本文从政府管理职能及管理领域的角度对紧急状态做如下分类：
　　（1）重大突发性自然灾害——地震、洪水、火山爆发、山体滑坡、泥石流、海啸、台风、龙卷风、飓风、雪崩、塌方、巨型陨石坠落、突发性局部生态恶化等。
　　（2）重大突发性工业事故及灾难性事故——核事故、电力事故、石油、天然气、煤气事故、暴雨大雪地铁事故所造成的市城交通瘫痪、化学污染、火灾、爆炸等。
　　（3）重大突发性社会骚乱及事故——突发性公共卫生事件（传染和恶性中毒等），恐怖活动，民族冲突，公共场合突发型骚乱（如球场暴力、春运火车站人员滞留、节假日旅游景区人员拥挤事故）等。
　　（4）战争威胁及战争状态——边境冲突、局部战争、军事威胁等。
　　（5）重大突发性政治危机——社会动乱、政府集体腐败暴光、倒阁、罢免政府、对政府投不信任案、政治性罢工—示威—游行、政府集体辞职、选举危机、政变等。
　　制定我国紧急状态法的必要性、可行性及立法选择在于：
　　第一，上述对紧急状态的分类十分粗疏。目前我国社会危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，上述所列每一类紧急状态的框架都呈开放性结构，新的紧急状态的种类和形式不可穷尽，难以预测。但基本上可以分为“政治性紧急状态（第五类突发性政治危机）”和“社会管理性紧急状态（第一至第三类）”两大类。从现行法律体系及上述对紧急状态的分类比较来看，我国已制定了《戒严法》调整规范第五类“政治性紧急状态”，即突发性政治危机；《国防法》、《防空法》等调整规范第四类战争威胁及战争状态；《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《核事故条例》、《突发性公共卫生事件应急条例》等法律法规调整规范第一类至第三类中的部分社会管理性紧急状态。但《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等行业性、部门性特点十分明显，仅对单一领域和行业的紧急状态调整和规范，而第一至第三类如此众多领域和行业的紧急状态应对处于无法可依的空白状态。
　　《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等虽然在应对紧急状态的理念、方法和原则上有相通之处，但毕竟只是针对特定领域紧急状态之立法，其专业技术手段、管理措施、应对方案并不具有兼容性。紧急状态种类的开放性及多变性决定了不可能在每一种新型紧急状态发生之后立法，这次“非典”事件的前期暴露出我国危机管理反应速度慢、应变能力差、信息不畅、协调不力、准备不足、低效无序、无法可依等弊病。虽然经过20多天高速运作，在5月初制定出《突发性公共卫生事件应急条例》，但法规出台距1、2月广东大面积暴发“非典”也已有几个月，立法滞后性不言而喻。如今后每遇一种新型重大危机与灾难，我们都临阵磨枪，临时抱佛脚匆忙推出一部法规，不仅显得事后疲于应付、捉襟见肘，且会漏洞百出，顾此失彼，重大危机初期仍然低效无序，无法可依，也极不利于事先防范重大危机与灾难。所以总结各种紧急状态治理的共同规律、经验教训、管理措施、应变方案的共同点，及早制定出一部统一的紧急状态法，对于提高我国政府危机管理水平具有重要的战略意义和迫切的现实意义。
　　第二，《戒严法》当时的立法动机主要针对政治性游行、罢工、示威等重大突发性政治危机，其调整范围的狭隘、调整手段的单一不能满足调整规范社会管理性紧急状态的需要，《戒严法》调整手段主要是规制罢工、集会、示威、新闻管制、通信管制、出入境管理，《戒严法》仅调整一种特殊的紧急状态；紧急状态法则突出其“社会管理性”的特点，在如此浩繁的领域应对各种复杂新生多变的紧急状态，其职能及调整范围之广，管理措施及手段之丰富，其专业性和技术性都是《戒严法》所不具备的。最清楚合理、避免重复的立法选择是废止《戒严法》，取广义紧急状态的概念，将政治性紧急状态与社会管理性紧急状态的规范调整合并在统一的紧急状态法中，以紧急状态法兼并、整合现行《戒严法》，立法技术上容易理顺，体系建设上容易协调。
　　第三，紧急状态法作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，规定紧急状态下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府发布紧急状态的权力及进入紧急状态的特别行政权，可以一般性地指导像“非典”这样的突发性危机，保证任何重大危机初期有法可依。届时再根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据紧急状态法的一般法律原则，临时出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件，以形成一个紧急状态法为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的紧急状态法律体系。紧急状态法与已颁布的《防洪法》、《防震减灾法》并行，由于紧急状态法已规定了紧急状态下危机管理的基本制度和一般原则，今后各行业领域及公共突发性危机，不必再启动人大立法程序，而是通过更加灵活的行政立法解决具体的专业和技术问题，更有利于提高立法效率和节约立法成本。
　　二、紧急状态法的基本原则
　　紧急状态法的基本原则是指体现在该法中指导规范应对紧急状态的基本指导思想和纲领性的原则，参考国际惯例及我国实践，我国紧急状态法应包含以下原则：
　　（1）保障公民生命和财产安全，保障社会繁荣稳定，维护国家利益。这一原则不仅是立法目的，也是本法立法之必要性的体现。保护社会公共利益和国家利益乃本法之宗旨。
　　（2）国家实行预防与抗御紧急状态并重的原则，并将这一原则纳入国民经济和社会发展计划。总结我国以往应对紧急状态立法之经验，如在防洪、防震减灾法、消防法中都强调预防为主、防患于未然、防范危机发生、防御灾害发生应与社会经济发展协调，平时在物质、中央和地方财政上建立完善重大危机应对所需的基本设施和设备，投入必要的人力、物力、财力。
　　（3）国家鼓励和支持预防重大危机、减轻危机损失的科学研究，推广先进的科学研究成果，提高防范危机，减轻损失的水平。以科技应对化解危机，无论是应对重大自然灾害危机，还是应对社会管理性危机，科技领先，科技抗灾救灾乃时代必然，国家应在此方面的科研及科研成果推广上给予法律保障的资金与物质支持。
　　（4）“最小损失原则”，局部利益服从整体利益，以最小损失避免更大危害性后果的原则，以减轻和控制紧急状态下的危机损失。此乃国际惯例，确保公共利益和国家利益优先的原则。
　　（5）约束公民义务，任何单位和个人在 紧急状态期间都有依法参加重大危机预防、重大危机抗救、减轻重大危机损失、服从政府紧急管制的义务。在紧急状态期间，国家可以依照本法在戒严地区，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使做出特别规定。
　　学者们对紧急状态下公民权益的保护谈得不少。这与狭义“紧急状态”（政治性紧急状态）过多强调保护公民权利的思维惯性有关 [2] ，但笔者认为紧急状态法更不可忽视公民义务的约束，这一价值取向应作为今后我国紧急状态法的基本原则。“非典”期间，不与流行病学调查队合作，拒绝接受调查，拒绝强制隔离，明知已感染“非典”仍带病毒长途旅行，违反规定走动探亲造成二次交叉感染等报道见诸媒体。
　　紧急状态下，公民行为的后果不仅事关自身，更事关他人：“非典”这种危机状态下，公民不负责任的行为其社会危害比常规状态下的社会危害更为严重，更加不可逆转。《传染病防治法实施细则》（1991年制定）第66条第9款、第10款规定：病人、病原携带者故意传播、感染他人，拒绝进行治疗的，应承担法律责任。具体为，违法情节轻者罚款5000元以下，违法情节重者罚款5000元至20000元。“非典”转移隔离中逃跑的疑似患者受到5000元至20000元的处罚，而由于他们的行为造成的传染和被剥夺的生命代价，二者之间何以比较？法律责任惩罚的力度能否起到警戒震慑的作用？紧急状态立法对公民义务的约束应强调社会本位优先于个人本位，在权利保护与义务约束并重统一的前提下，更应强调义务约束。每一个公民在如此威胁公共健康与社会安全的传染病中应主动报告，主动隔离，主动治疗，这不仅是道德层面上的责任，而且是法律层面上的法定义务，强制性的责任。个人利益服从社会利益，局部利益服从整体利益，以最小的牺牲避免更大的损失（如抗洪中的行洪、泄洪措施）不仅是社会道德要求，同时应上升为紧急状态下处理社会关系的法律准则，更不允许在危机状态下个人利益的膨胀使危机加剧，贻害他人和社会。紧急状态法应加重公民义务的约束，严惩违法者，以达警示震慑的法律目的。
　　（6）强化应急指挥机构职能。应对重大突发性危机事件，应建立专门统一的综合指挥机构，这是多年来理论界和实务界的呼吁。这不仅是国际趋势，发达国家均有这样的机构，如美国联邦紧急事务管理局，俄罗斯联邦紧急状态委员会，也是我国多年来应对危机管理的经验教训总结。应在各级政府中建立一个专门的、常设的、应对危机的综合管理协调机构。危机状态中以该机构为基础上升为危机状态的最高指挥机构，从全局整体上有序高效地应对紧急状态。这次“非典”前期暴露出由于体制上的条块分割、地区各自为政，缺少全局性的高层指挥协调机构，难以整合各种社会力量和资源，使“非典”抗救一度陷入被动，连不同医疗系统中医院的发病人数都统计不准。紧急状态法应确立政府危机管理机构的法律地位、职责和权限。为节省编制、人员、经费计（这是设置新机构的最大障碍），所以只在较大市政府设立，县级政府视情况而定。平时只设常设办公机构及少量工作人员，委员会由政府各职能部门领导兼任，平时负责各种危机预防工作，一旦发生危机，在委员会基础上组成最高指挥机构，以统筹指挥危机抗救。以往我国应对单一危机的能力尚可，但应对复合性危机就暴露出诸多问题，建立这样一个综合指挥机构，有利于应对复合性危机。
　　较大市以上政府应设立紧急状态委员会，各级政府首脑任委员会主任，由政府职能部门主要领导组成，并成为重大突发事件发生时与本部门的协调人。紧急状态委员会平时负责重大危机预防工作的综合协调，一旦发生重大危机，在紧急状态委员会基础上组成紧急状态最高指挥机构，各级政府首脑任总指挥负责本辖区重大突发事件应急处理的统一领导，统一指挥。县级以上地方政府有关部门应在各自职责范围内做好重大突发性事件的应急处理工作。具体负责重大突发事件的应急抢救和恢复社会秩序的任务。
　　国务院在紧急状态下对需迫切解决的重大应急问题，可制定行政法规，如该行政法规与现行法律冲突，应提请全国人大常委会启动临时特别立法程序及时审批为准。以往学者们多关注和强调如何在宪政体制下约束政府权力，防止政府专权侵犯公民权益 [3] .在政治性紧急状态下，强调此点可以理解，且有重要意义。但政府面临的多变而新生的突发性危机，其来势凶猛，无法预测，许多困境前所未闻，需要政府临危应变，在短时间内做出反应，拿出对策。按常规状态下权力运行的常规程序，很多问题不能解决或不能及时解决，给予政府在法治原则范围内（保障社会财产及生命安全为终极价值）必要的特别立法权是危机管理的客观需要。国际上也有授予总统紧急状态下的特别立法权之立法例。有学者认为《突发性公共卫生应急条例》规定对非甲类传染病人和疑似病人不配合公安机关实施隔离的，公安机关可采取强制措施，这一规定与我国《立法法》第8条、第9条有关规定相悖 [4] .《立法法》规定限制公民人身自由的强制措施和处罚应由人大立法，即应由人大制定法律，限制公民人身自由的法律形式不能以国务院行政法规的形式出现，或者说，国务院在此问题的立法上越权了。笔者认为，政府面对人类无法预知和认知的新病毒，传播如此迅猛，如不及时控制，后果不堪设想。走常规立法程序势必贻误遏制危机之良机。政府适时立法以遏制疫情传播，以保护社会和生命安全为终极价值目标（也是宪法法律的基本原则）。在理论层面上，应对此持宽容理解态度。在操作层面上，或提高人大立法程序之效率，启用特别立法程序；或在紧急状态法中授予政府在紧急状态下的特别立法权，这一问题便可解决。《立法法》与紧急状态法同是全国人大制定的法律，在紧急状态下优先适用紧急状态法，特别法优先于一般法（立法法）。同时，对国务院特别行政立法权控制，如与现行法律冲突，由全国人大常委会审批，当然要提高审批效率。这种特别行政立法权一般是针对特定的急需解决的从未遇到的专业技术问题而授予的。
　　三、紧急状态预防
　　我国应对灾害危机及社会危机的一贯政策是，不仅重事中、事后抗救，而且重事前预防。各级政府应根据本地区特殊情况，对本地区重大突发性危机事件预测和监测，定期进行情况通报和会商制度，建立重大突发性危机事件预警机制。贯彻预防为主原则，从危机管理的角度及以往重大突发性危机事件的案例看，危机从潜在到发生、产生巨大危害性后果有其过程，如在危机潜伏期尽早识别危机，把危机消灭在萌芽状态，对于其后防范危机、控制危机有决定性意义。 “非典”事件昭示了这个深刻的教训。
　　各级政府应根据本地区实际情况，在对本地区重大突发性危机事件预测和监测的基础上，制定本地区重大突发性事件应急预案。预案应具体详细，有针对性、操作性和灵活的开放性。预案制定应制度化，定期修改及必要的演习，以检验评估预案的可行性及效果。