2018试析国家工作人员相关概念问题

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　　内容摘要
1997年新修订的《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第93条规定，“本法所称国家工作人员，是指国家机关从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司，企业、事业单位，社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”。
对于什么是国家工作人员，在刑事立法上共有过三次不同的规定。第一次是1979年《刑法》第83条的规定：“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员。”这一规定虽然比较简单，但外延却十分大，几乎把一切从事公务的人员都划进了国家工作人员之列，甚至在一段时间内，把国营或集体汽车、出租公司的司机，商店的营业员等等，都作为国家工作人员看待。第二次是1982年3月8日由全国人大常委会通过的《关于严惩严惩破坏经济的罪犯的决定》第1条第1项的规定：“本决定所称国家工作人员，包括在国家各级权力机关，各级行政机关、各级司法机关，军队，国营企业，国家事业机构中工作的人员”。这一规定从表面上看似乎是缩小了国家工作人员的范围，因为它把原来的“一切国家机关”改为“各级权力机关，各级行政机关，各级司法机关，军队”，把“一切企业”改为“国营企业”，把“一切事业单位”改为“国家事业机构”。因为后边有一句“以及其他各种依照法律从事公务的人员”。有了这句话，就把前句话拉回到了国家工作人员之列。因此可以说，这第二次国家工作人员的界定，虽然与第一次有所不同，但实质内容并无区别。第三次也就是新《刑法》第93条的规定。这一规定与前两次规定的一个重大区别是：把国家工作人员分为标准的国家工作人员和准国家工作人员两种。从表面上看，似乎是想把在集体企业，农村村组，城市居委会中从事公务的人员排除在国家工作人员之外，但由于后边还有一句“以及其它依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”这句话，就把本想排除掉的又拉了回来。因此，又带来了一些新的问题。可以说，新《刑法》仍然没有把国家工作人员界定清楚。司法实践中仍会出现许多难以解决的问题。这些问题，仍然需要我们结合国家的人事制度和社会现实，仔细地加以研究。
关键词：; 国家工作人员  国家机关工作人员; 准国家工作人员
1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》已于1997年10月1日正式生效。但在学习过程中我们不断地发现，新刑法中存在着相当多的矛盾和问题，有关国家工作人员的界定就是其中之一。
可以说，新《刑法》仍然没有把国家工作人员界定清楚。司法实践中仍会出现许多难以解决的问题。这些问题，仍然需要我们结合国家的人事制度和社会现实，仔细地加以研究。
第一部分; 关于国家工作人员的划分
新《刑法》第93条把国家工作人员划分为两种：一种是在国家机关从事公务的人员，可简称为国家机关工作人员，也可以说是标准的，正统的国家工作人员；另一种是“以国家工作人员论”的国家工作人员，可以简称为准国家工作人员。这样一来，依照新《刑法》第93条的规定，关于国家工作人员，就出现了三个概念：一是国家工作人员；二是国家机关工作人员；三是准国家工作人员。由于刑法分则在规定具体犯罪时，有的条文使用国家工作人员，有的条文使用国家机关工作人员，因此，在具体应用时，应注意区别三者的关系。在这三个概念中，国家工作人员是上位概念，国家机关工作人员和准国家工作人员是下位概念。当分则条文在犯罪主体上使用国家工作人员时，就意味着该犯罪主体既包括国家机关工作人员，也包括准国家工作人员，如果分则条文在犯罪主体上使用国家机关工作人员时，就意味着该条规定的犯罪主体不包含准国家工作人员。这是要特别注意的。在国家工作人员和国家机关工作人员的关系上，可以这样说：国家工作人员中包含着国家机关工作人员，所有的国家机关工作人员都是国家工作人员，但国家工作人员却不一定是国家机关工作人员。
根据《刑法》第93条第一款的规定，国家工作人员，就是在国家机关中从事公务的人员。从这一规定看，似乎国家工作人员和国家机关工人员是同一个概念，或者说只有国家机关工作人员才是国家工作人员，而第2款规定的其他一些人员，并不是国家工作人员，只不过是以国家工作人员论罢了。从条文的逻辑性上分析，似乎这样理解是正确的。但我们认为，从实际情况看，不能作这样的理解。因为这样理解的话，《刑法》第93条只有国家工作人员和准国家工人员两个概念，不存在“国家机关工作人员”这个概念民。但刑法分则中有的条文明明使用了“国家机关工作人员”这一概念。这就说明，“国家机关工作人员”是不同于“国家工作人员”的一个新的概念。另外，如果把国家工作人员仅仅理解为在国家机关中从事公务的人员，那么，司法实践中，对于那些国有公司，企业，事业单位和人民团体中从事公务的准国家工作人员，就不能以国家工作人员论了。这当然是不妥的。因此，我们认为，还是应当依照本部分前段的理解，把“国家工作人员”，“国家机关工作人员”和“准国家工作人员”三个概念区别开来。
第二部分; 国家工作人员
关于“国家工作人员”这个概念，我们可以把它区分为狭义的广义的两种。狭义的国家工作人员，就是《刑法》第93条第一款规定的国家工作人员，也就是专指在国家机关中从事公务的人员。由此可见，狭义的国家工作人员，具有两个基本特征：（1）必须是在国家机关中工作的人员；（2）必须是从事公务活动的人员，公务，即公共事务，既包括国家公务，也包括集体公务。但作为国家工作人员所从事的公务，则只能是国家的公务。因此，这里所说的从事公务，是指在国家事务中依法履行组织、领导、监督、管理等职责的职务行为以及其他办理国家事务的行为。从事集体性的公务，不能成为国家工作人员，从事生产性或者服务性劳动的人员，如机关中的勤杂人员，工厂的工人，宾馆的服务员等，均不属于从事公务的人员。广义的国家工作人员，是指一切行使国家权力 ，从事国家管理活动的人员，既包括在国家机关中从事公务的人员，也包括在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员以及其他一切依照法律从事国家公务的人员。简单说，说是既包括正统的国家工作人员，也包括准工作人员。
第三部分; 国家机关工作人员
一、关于国家机关的界定
所谓国家机关，亦称政权机关，是行使国家职能的各种机关的通称，也可以说，是指从事国家管理和行使国家权力，以国家预算拨款作为独立活动经费的中央和地方各级组织。但是，这里所说的国家机关，具体讲究竟是指哪些机关，刑法中未作明确规定。根据我国国家机构设置的实际情况，笔者认为，下述一些机关，应属于国家机关：
（一）中国共产党的各级机关。中国共产党是中国的执政党，在国家事务中居于领导一切的地位，是国家的名符其实的领导机关。因此，中国共产党的各级机关，当然地属于国家机关。但是必须注意，只有中共中央及其各部委党组和省（含自治区、直辖市）、市、县（包括自治州、自治县）、镇、乡以及国有公司，企业、事业单位和人民团体中的中国共产党委员会才是国家机关。而党的最基层组织（党支部、党小组）则不属于国家机关，因为党的最基层组织不具有对国家事务的领导职能。
（二）国家各级权力机关，即全国与地方各级人民代表大会及其常委委员会。
（三）行政机关，即国务院及其各部委和地方各级人民政府（包括省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇）及其所属各种管理机构。
（四）审判机关，即最高人民法院和地方各级人民法院。
（五）检察机关，即最高人民检察院和地方各级人民检察院。
（六）军队中的各级机关。
（七）中国人民政治协商会议的各级机关。
（八）一些名为总公司但实为国家行政部门的机构，例如石油天燃气总公司（原石油部），电力总公司（原电力部），纺织总会（原纺织部），轻工总会（原轻工部），国家船舶工业总公司（原六机部）等等。这此公司并不适用企业的经营机制，而是依靠国家行政拨款，从事行政管理的职能部门，因而其本质上仍属于国家机关。
二、关于国家机关工作人员的界定
刑法中只对国家机关人员作出了规定（这一规定并不科学），但并未规定什么是国家机关工作人员。由于刑法分则有的条文把犯罪主体限定为国家机关工作人员，因此就有必要对国家机关工作人员作出界定。否则，到实践中就会在罪与非罪和罪与罪的界限上混淆不清。根据前面的分析，我们认为，所谓国家机关工作人员，就是在中国共产党的各级领导机关，各级国家权力机关，行政机关，审判机关，检察机关，军队机关以及中国人民政治协商会议的各级机关中从事公务的人员。
这里必须注意两个问题：第一，虽然在国家机关工作，但不是从事公务，而是从事勤杂工作，例如从事执勤，卫生工作的人员，不是国家工作人员，也不是国家机关工作人员。第二、虽然没有国家干部的身份，例如被聘任的工人，农民等，但只要是在国家机关中从事公务，就属于国家机关工作人员。这是因为，《刑法》第93条并未把具有干部身份作为国家机关工作人员的必备条件。只要是在国家机关中从事公务，就是国家机关工作人员。
第四部分; 准国家工作人员
所谓准国家工作人员，是指本不属于国家工作人员，但把他视为国家工作人员。具体讲，就是指在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。这里的“准”字，是指“可以作为某类事物看待”。
依照《刑法》第93条第2款的规定，准国家工作人员，包括如下三种人员：
一、在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员
国有公司，是指公司财产属于国家所有的公司以及国家控股的股份有限公司；国有企业，是指财产属于国家所有的从事生产、教育、文化、卫生、体育、新闻、广播、出版等单位；国有人民团体，是指由国家预算划拨经费的群众性组织，如各民主党派、各级工会、共青团、妇联，法学会等等。
需要注意的是，虽然是在上述国有公司、企业、事业单位、人民团体中工作，但不是从事公务的人员，不能以国家工作人员论。值得研究的一个问题是，有些不具有干部身份，但在国有公司、企业、事业单位中被委任从事一定管理业务的人，能不能以国家工作人员论？随着经济体制改革的不断深化，人事制度也有所改革，聘任制度已广泛推行。一个人不论他具有什么身份，只要有人聘任他从事管理工作，他就是管理者。再说，身份应以现实的本职工作来确定，不能以过去从事的工作来确定工作的，他现在就是管理工作者，而不再是农民。总之，能不能以国家工作人员论，应当以一个人当时所从事的固定工作是不是公务为依据，而不能以他以前的身份为依据。
二、国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。
非国有公司、企业、事业单位、社会团体，是指国有公司、企业、事业单位、社会团体以外的各种公司、企业、事业单位以及各种依法设立的学会、协会、基金会等社会团体。如各种集体企业、私人企业、外资企业、合资企业以及非国有企业控股的股份企业等等。
这里所说的委派，是指委任、派遣的意思，也就是派人担任职务。只要是受国有公司、企业、事业单位、社会团体的委派，到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员，都是准国家工作人员，都应当以国家工作人员论，而不论被委派前是否具有国家工作人员身份。例如县政府任命农民张某到一个集体企业担任厂长，某国有企业委派干部郑某到一股份制企业担任总经理，那么，张某、郑某都应当以国家工作人员论，都属于准国家工作人员。实践中的委派也有各种不同的情况：有的是既出资又委派，有的是不出资只委派，有的是从本单位的干部中委派，有的是从社会上招聘人员然后再加以委派。我们认为，不论属于哪种情况，只要是被国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员，均应以国家工作人员论。
需要注意的是，虽然是在非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事组织、领导监督、管理等公务活动，但不是国有公司、企业、事业单位、社会团体委派的人员，而是由群众选举的或者是自己任命的（比如私人企业的经理），则不是准国家工作人员，不能以国家工作人员论。
三、其他依照法律从事公务的人员
（一）关于“其他依照法律从事公务的人员”的界定
如何界定“其他依照法律从事公务的人员”，是一个十分复杂的问题。正因为如此，不少解释新《刑法》的书籍对这个问题都未作解释。目前我们所见到的对这个问题的解释有两种：一种解释为“依照法律规定被选举或者被任命从事公务的人员，包括农村村民委员会、城镇居民委员会的组成人员”；另一种解释为“其他根据法律规定对公共事务承担组织、领导、监督、管理职责的人员，如党务人员、人民代表大会代表及常务委员会委员等”。但是，这两种解释的准确性都值得进一步商榷。
为了准确界定“其他依照法律从事公务的人员”，有必要先研究一下“依照法律从事公务”中的“公务”二字，包不包括集体单位的公务。换句话说，在集体单位从事组织、领导、管理工作的，是不是从事公务？假如作肯定回答的话，那么，农村村民委员会和城镇居民委员会的组成人员就可以称之为准国家工作人员了。因为这些人员都可以说是在集体单位中依法从事公务。但是，依照第93条第2款前两项的规定，以及刑法分则有关条文（如第163条，第271条）的规定，非受委派直接在集体企、事业单位从事组织、领导、管理工作的人员，分明是不能以国家工作人员论的。这样一来，一个无法解释的矛盾就出现了：在集体企、事业单位这样的大集体中依法从事公务的人员不能以国家工作人员论；在农村村民委员会、城镇居民委员会这样的小集体中依法从事公务的人员反倒能以国家工作人员论，这岂不是自相矛盾吗？看起来，要消除这个矛盾，只能把集体单位中的公务不作为公务看待，也就是不把在村民、居民委员会中从事公务的人员以国家工作人员论。
但是这样一来，矛盾又出现了：如果这种依照法律在集体单位从事公务的人员不能以国家工作人员论，那么，《刑法》第93条第2款关于“以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”的规定就毫无意义了。因为在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及由国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员，都自然而然的是在“依照法律”从事公务。无需强调“依照法律”这个条件，对他们就应当以国家工作人员论。这就说明，第93条第2款规定的“‘其他依照法律’从事公务的人员”，就是指在国家机关和国有企、事业单位之外的其他单位从事公务的人员，这里的“其他”当然应包括集体单位，否则，就没有必要作这种规定了。由此可见，从第93条第2款的逻辑性上分析，“其他依照法律从事公务的人员”，应当包括在集体单位从事公务的人员。
以上的分析说明，在集体单位中从事组织、领导、管理工作的人员，不论是否以国家工作人员论，都存在着无法解决的矛盾。以国家工作人员论，与第93条第2款前两个内容的规定相矛盾；不以国家工作人员论，与第93条第2款最后一个内容的规定相矛盾。