2018新时期社会矛盾纠纷大调解的定位与运作

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　　调解一直是我国的优良历史传统，在我国几千年的历史文明长河中，调解作为一种纠纷解决方式，已经被实践了数千年。我国传统文化中的“息诉”、“和为贵”、“论则凶”等观念，至今在人民群众中仍深入人心，通过调解方式解决一般民间纠纷，更容易为广大人民群众所接受。在继承和发扬我国民间调解历史传统的基础上形成的人民调解制度，在我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践中，在维护社会稳定，实现群众自冶、加强社会民主法制建设中做出了突出贡献，在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。改革开放以来，人民调解工作虽然一度有所弱化，但依然为解决大量新出现的各种民事纠纷发挥了重要作用。经过研究和实践，大家越来越认识到：人民调解工作既继承了中华民族的优秀文化传统，又与社会主义法律规范相协调，符合当前多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流，符合先进的诉讼理念和先进文化的前进方向。历史的经验告诉我们：人民调解工作符合中国国情，应当继续加强。随着社会主义市场经济体制的建立与发展，以及各种利益关系的确立调整，民间纠纷表现出许多特点，原有的人民调解工作范围、组织形式、队伍素质等已经不能完全适应新形势的需要。　　04年4月下旬，我省省委、省政府在南通召开了全省社会矛盾纠纷调解工作会议，推动全省“大调解”机制的建立、巩固和完善。社会矛盾纠纷大调解机制是指除人民法院的诉讼调解之处，社会各界广泛参与民事纠纷协商处理的一种机制，是人民调解的扩大化、制度化和规范化。
　　一、建构大调解机制是人民调解工作改革发展必然产物
　　调解是天然的社会救济方法和机制，也是社会救济的主要形式，它广泛存在于社会生活的各个领域。[1]调解在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式，而是社会治理的一种制度性或体制性存在。因此，研究调解，决不能仅仅着眼于程序的层面，而必须将其视为社会治理机制中的一环，结合社会转型的背景情展开。
　　首先，目前中国国情急需建构大调解机制。
　　中国正处于社会转型期和高速发展期，随着社会主义市场经济体制的建立，出现了利益主体的多元化，各种矛盾突出、多发、复杂，而法律规则及程序处于高度不确定或不健全的状态，因此纠纷解决机制必须有所创新。2002年4月，胡锦涛同志强调指出：“要建立健全对人民内部矛盾经常化、制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。认真处理各种民间纠纷，做好各类调解工作。”而且目前，汹涌澎湃的上访潮与人民调解工作作用发挥不够也不无关系，近年来上访案件逐年增多。据分析，群众上访案年80%以上来自基层，80%以上有道理，80%以上是基层应该解决也可以解决的。群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，对此改革和发展过程中出现的大量人民内部矛盾，是可以通过建构社会矛盾纠纷大调解机制加以化解和处理的，也应当通过建构社会矛盾纠纷大调解机制加以化解和处理，因为及时化解人民内部矛盾，是保证中国特色社会主义事业全面协调、可持续发展的重要内容。[2]
　　其次，建构大调解机制，符合世界各国非诉讼解决方式蓬勃发展的时代潮流。
　　ADR概念源于美国，原来是指上世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。当今世界，随着代替性纠纷解决方式在现代社会中被广泛大量地应用，其功能和地位也日益提高，并已逐步被纳入法制轨道，形成了与民事诉讼机制相互衔接的多元化纠纷解决机制。[3]美国是ADR最积极的推动者，1998年国家颁布了ADR法案。英国新颁布的《民事诉讼规则》，无论在基本原则上，还是在具体制度上，都为ADR的发展扫平了道路。欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国也在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。由此可见，用调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为许多国家认同的较好方法之一，成为当今各国司法改革的一种趋势。[4]
　　二、人民调解委员会与社会矛盾纠纷调处中心的关系
　　我国现行的人民调解制度，在维护社会稳定，实现群众自冶、加强社会主义民主法制建设中做出了突出贡献，但随着社会经济发展的变化，社会纠纷日益复杂，社会各方力量均应积极参与到纠纷化解工作中，形成大调解机制，其解纷机构为调处中心。
　　（一）两者的职能定位不同。村、镇街道人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。其主要职能是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和社会公德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让、解决纠纷的群众自治活动。通过对民间纠纷的调解，实现人民群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我约束，具有及时、经济、和睦关系的特点和优势，能有效地将民间纠纷解决在基层，解决在萌牙状态、解决在激化之前，从而与诉讼制度相互补充、相互配合，构筑维护社会稳定的长效机制。因此说，村、镇街道人民调解委员会是解决民间纠纷的具体办事机构。社会纠纷调解中心是由党委政府统一领导、综治办组织协调，以司法为民为依托、有关职能部门参加的合力解决重大、疑难矛盾纠纷的调解工作机制，是党委政府加强社会治安综合治理、解决新时期人民内部矛盾的一个有效抓手。其职能主要是协调有关部门，发挥合力优势，齐抓共管，走横向联合、优势互补之路，增强调解工作的实效。它具有主导性、多无性、联动性和广泛性等特点。因此调解中心是基层党委政府转变施政管理方式、依法处理人民内部矛盾的工作机制。
　　（二）两者的性质不同。村、镇街道人民调解委员会是一个具有群众自治性质的调解组织，而调解中心则属于工作机制范畴。这是两者性质的根本区别。人民调解委员会达成的有民事权利义务并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质。而调解中心调解纠纷的范围，不仅仅限于民间纠纷，其调解性质既不限于严格意义上的人民调解，也不限于法定的行政调解，但不同于法院审判活动中的司法调解，而是在党委政府领导下，依照有关法律法规，综合运用法律、行政、经济等各种手段，各部门共同参与，协调处理重大、疑难矛盾纠纷的一种活动。其调解结果也具有民事合同性质。
　　（三）两者的组织形式不同。村、镇街道人民调解委员会的设立以法律法规为依据，其人员的组成有明确的法定条件，并实行聘任制。村、镇街道人民调解委员会开展工作，必须严格执行《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》等法律、法规及规章。违背工作原则，违反工作纪律，其调解工作即视为无效。调解中心则是基层党委政府将人民调解、社会矛盾纠纷排查调处和处理人民内部矛盾等几个方面的工作职能合在一起，加强组织协调，合力开展矛盾纠纷调处疏导工作。其人员的组成主要是按职能不同，采取任命制。调解中心开展工作，无论在主体、层次和方式方法上，可以突破人民调解范围，其功效主要显示在克服调处重大、复杂疑难矛盾纠纷上力量不足、职能有限、工作范围狭窄的缺陷，采用多管齐下，合力化解矛盾纠纷，达到确保一方平安的目的。
　　（四）两者互依互存，有利于构建大调解格局。我市社会矛盾纠纷调处中心，于2004年相继建立。成立以来，面临利益格局的调整和矛盾纠纷呈现的多样性、广泛性、复杂性、突发性等特点，在基层党委政府的统一领导下，充分利用职能优势，在防范和化解一些综合性的、重大疑难的矛盾纠纷中，发挥了许多不可替代的重大作用。调处中心在化解重大疑难矛盾纠纷中的职能优势和独特作用，已被实践所证明，也并非村、镇街道人民调解委员会所能替代。调处中心所形成的工作机制，对构建“大调解”的工作格局，对实现调解渠道多样化、调解主体多层次等方面的作用，无论在理论上还是实践中，其合理性和必要性都无庸置疑。村、镇街道人民调解委员会和调处中心作为调处民间纠纷的实体性组织，只要置身于“大调解”格局内，融入“大调解”工作机制中，互依互存，协调配合，在工作上不错位，就绝对不会发生什么矛盾。
　　三、大调解机制运行缺陷与完善
　　尽管大调解机制在新的历史条件下得到长足的发展，也起到了重大的积极作用，但是该机制仍然存在诸多问题。
　　第一、我国现行人民调解制度，缺乏从保护公民利益的视角来研究的理论成果。传统的人民调解制度焦点都放在平息矛盾、预防犯罪、教育群众，很少在保护公民权益方面提出系统理论。随着我国市场经济体制改革的深入，市场主体的多元化，必然导致利益的多元化，各种矛盾纠纷复杂。如果要彻底地解决这些矛盾，我们就必须切实维护纠纷当事人的合法权益。