2018论法院、法官定位的误区及矫正

1939014

　　一、导论
自1979年以来，我国便开始大规模的立法运动，一项项添补着多年遗留下的空白。近年来，
依法治国更成为全国自上而下的一种共识，并写入了宪法。作为审判机关的人民法院及行使审
判权力的法官，在社会生活中的重要性愈加明显，人们呼唤法院和法官实现司法公正的声音也
更加响亮。但是通过对现实状况的考察和分析，我们不难发现，在目前，尽管法律体系的建立
有了较大的改观，但是法院和法官由于角色定位上存在着误区，还很难承担起社会中立者和公
平裁判者的使命，也没有建立起自己独立、公正的独特识别符号，相对于社会的需要而言，法
院和法官软弱无力的一面还相当突出。
从司法体制本身来看，与法制相对健全的国家相比，中国的法院似乎没有什么可指责之处，
同样是独立于行政权之外，同样的由宪法确定了独立审判的权力。但深入探究，就会发现其中
有不少与建立现代化法治国家的目标相悖之处。这些相悖之处，与中国强大的传统文化背景有
关，也与中国独特的现代化进程有关。
本文无法将所有的原因一一列举和分析，一则是功力所限，二则为篇幅所不容。笔者仅就
法院、法官的角色定位方面存在的误区，这此误区对实现司法公正、建立法治国家的影响以及
如何矫正等问题作一探讨。这里所说的角色误区，包括在体系设计上给法院、法官定位上的误
区，也包括法院、法官自我认知、自我设计上产生的误区。其中对于法院角色定位的探讨，侧
重于体制的建立和职能的明确，对法官的角色定位的探讨，侧重于人事管理，职业素养，及人
格提升。希望这些探讨能为中国的法治化进程提供一些参考。
二、法院角色定位的误区
从宪法到人民法院组织法，对于法院的职能都作出了一些规定，从而为法院的角色作了一
个大致的勾勒。但是由于司法体制等诸多因素的影响，致使法院的角色定位模糊不清。
一、司法权力的地方化，影响了法院独立行使审判职能，从而影响了司法公正。
从1949年以来，我国法院的设置就与行政机关一样，实行所谓的“以块块管理”为主的模
式，即按行政区划，设立不同级别的法院（审级与行政区划的级别紧联系），每一级法院受同
级党委的领导，受同级人大的监督。在计划经济条件下，人们似乎没有感觉到这样有什么不好，
但是，随着市场经济体制的建立，这种设置使法院成了另一种意义上的“地方法院”。在地方
与地方之间的冲突之间，地方与中央的冲突之间，当地党委不可避免地指挥属下的法院要为本
地“服务”或者“保驾护航”，这就产生了地方保护主义。即使没有上述冲突，当地的党委也
会从本地利益或者所谓的“政治利益”出发，指挥法院如何审理案件，如何“为改革开发的大
局”服务，其背后就隐藏着干扰法院独立审判和因素。
在这种设置模式之下，政府也名正言顺地成了法院实质上的上级。因为根据调查，政府的
行政长官绝大多数为同级党委的第一副书记（极少数为第二副书记），而法院院长连进入同级
党委常委班子的都极少（有不少地方倒是公安局长能进入常委行列），有一部分法院院长能被
选为党委委员。从中国政治观念中所注重的“党内排名”来看，法院院长当然要在政府行政长
官（市长、区长）的领导之下。在这种现实条件下，党政机关、党政领导对法院审判的干预已
是名正言顺，再谈独立审判，当然只能是说说而已了。
我国宪法第五条明文规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”这充分表明我国实
行的是中央集权制的司法制度。但是由于上述的原因，使地方各级法院实质上成为地方党政机
关的一部分，要列入“市直部门”、“区直部门”等参加有关会议，要配合政府的中心工作，
要接受当地组织部门的考核。由“人财物”也依赖于地方政府，致使司法权成为了地方行政权
的附庸，造成了司法权力地方化的现实。某基层法院院长曾经在全院大会上说：“我们审理案
件，不但要讲法律效果，还要讲经济效果。你判一个案件执行一个案件，当地企业输了垮了，
好象与你无关，但当地企业如果都垮了，全县经济滑坡了，谁来给你法官发工资？”这些不可
能见诸于报刊及文件的话，形象地说明了导致司法权力地方化的一个重要原因。
二、法院审判行政化，影响了法院中立形象和公信度。
长期以来，我国的各项工作形成了以行政为中心的思想观念，一切服从于行政，一切围绕
着行政，一切为行政服务。建国初期，还在一段时期内实行审判与行政不分的体制，并由行政
机关直接领导审判工作。当时的最高人民法院只是中央人民政府的一个部门。对于刑事犯罪作
出的判决要有相应的人民政府批准。1951年之后，又经历了一段由上级人民法院和同级人民政
府委员会“双重领导”的时期。尽管1954年以来的宪法都确立了“一府两院”的体制，但实际
情况是，在客观了仍然摆脱不了行政机关的牵制和约束，在主观上反映出了行政优于司法、行
政领导司法、司法与行政混为一谈的意识和观念。按照现代法治社会系统的职能划分，法院应
该成为居于政府与民众（包括政党、社会团体、法人及其他组织）之间的仲裁人，而不是传统
类型中的官方部门。虽然这种仲裁有国家强制力作为后盾，但这种强制力不只是针对一般公民，
同样也针对官方组织与其他团体。但是出于主客观两方面的原因，法院多年来把自己作为一个
官方味道十足的“行政机关”，从事着超越司法权限、影响司法公正的行为。这些行为及其背
后的思想观念，非常明显地体现在各级法院的工作报告之中：“在市委的领导下、在市人大的
监督下，我们围绕全市的中心工作，不断调整工作重点，充分发挥审判职能，紧紧围绕经济建
设这个中心积极开展各项审判活动”
其实这种表述是言不由衷的。做为被动地处理纠纷和仲裁者，只要有纠纷就要进行审理，而
无论某件纠纷是否与“经济建设这个中心”有关。徒劳地确定以某某为中心搞好审判，只不过
中一种表白而已，表白自己与行政工作保持一致。
“法院把为辖区国有大中型企业和地方工商企业服务确定为工作重点，制定完善了各项措
施......”这句话如果放在政府工作报告中十分正常，但作为法院来说，第一，明确提出为
“辖区企业”服务，无异于表明了自己地方保护主义的立场；第二，“为企业提供服务”的表
达方式脱胎于“转换政府职能”、“小政府、服务”等等行政机关的话语体系，把自己由一名
仲裁者转化成一名“服务者”，充分体现了法院自身在角色认定上的模糊；第三，“制定完善
了各项措施”让人不可理解，法院从事审判工作由全国人大制定颁布的各项程序法予以严密的
规范，法院来“制定与完善”何从谈起？
“我们克服了‘就案办案’、‘等案上门’的陈旧思想，主动上门为企业提供服务，清理
帐目，促使企业及时诉讼，以最大限度地为企业追回欠款......”
上述的“事迹”，虽然各地法院还曾作为经验交流过，但恰恰违背了司法权的被动性和中
立性这两个特征。在法院沾沾自喜于为企业服务的成效时，却忘记了对于对方当事人来说，自
己的平等诉讼的权力已经得受到了侵害，而“主动上门服务”的法院正是施害者。如果严格按
照法律的规定，对方当事人申请回避是完全合法的。另外，在上述类型的案件中，法院的职能
只能是被动地对原被告的债务纠纷进行审查和判断，法院自居为“追回欠款”的功臣，更是混
淆了司法权力与行政权力的界限。
此外，常见于工作报告中的一些时兴“提法”，也表明了司法权力与行政权力不分的情况。
如“拓宽服务领域，与有关政府部门配合，建立专门法庭”、“坚持严打方针，在侦察阶段就
提前介入，快审快判，从重从严”等等。无不置严格的组织法与程序法于不顾，用行政工作的
头脑主导审判工作。
用足球比赛来做比喻好象更能说明这一问题。足球比赛是否公正系于裁判一身，在球场上，
他就是中立的判断者。但如果某裁判偏偏以“服务”为宗旨，主动拓宽服务领域，在场上为某
球队（当然往往是辖区球队）出谋划策，关键时候补上一脚（类似于法院为企业清理帐目），
以帮助某一方进了几个球（类似于为企业追回多少欠款）为工作业绩，或者提前进入某球队，
观察一下谁有犯规可能（类似于法院提前介入案情），或者在某一场比赛中坚持“严打”方针，
加大更改出示红黄牌的力度。如此这般的裁判，到底还是不是裁判？大家很容易得到答案。相
比较而言，应该最为严谨、最不应该掺杂随意性的司法制度，在某种程度上说，大大逊色于足
球比赛的裁判制度，法院、法官的角色定位，不如裁判的定位科学、准确，这不能不说是与
“依法治国”的目标极不相称的现状。
法院行政机关化的另一个特征是上下级法院之间的关系与行政机关上下级之间的关系如出
一辙。按照法律规定。法院的上下级之间是监督与被监督的关系，而不是领导与被领导的关系。
这种监督，也仅仅是审级范畴上的监督。但是，目前的状况却是上级法院是下级法院的领导机
构。评比、考核、听取汇报、部署工作，所有“上级机关”所具备的权力几乎都具有。下级法
院有什么疑难案件，也要向上级法院请示，按上级法院的思路处理最为稳妥，因为这样就不必
担心二审改判或发回重审的问题。殊不知，这实际上已经违反了组织法和程序法，并且变二审
终审制为一审终审制，粗暴地剥夺了当事人的诉讼权利，影响了司法公正。
三、国家法律对法院的定位有失公正。
在我国宪法中，对于法院权力及定位的设定非常笼统，只是简单地表述为“中华人民共和
国人民法院是国家的审判机关”。在《人民法院组织法》对法院的职能是这样窠定的：“人民
法院的任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠
纷，以保卫无产阶级专政制度，维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义的全民所有的财
产、劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权
利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。人民法院用它的全
部活动教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律。”虽然其中大部分内容说明的是
要“通过审判活动”达到的效果，但其中大量的“惩办、维护、保卫、保护、保障、教育”等
主动性的词语，给法院赋予了浓重的非中立色彩。而且，这种表述与《人民检察院组织法》中
对检察院职能的表述，《警察法》中对警察职能的表述如出一辙，使得审判权、国家监督权与
行政管理权混淆在一起。于是，法院在政治生活中便处在十分尴尬的境地。“我是谁”、“我
应该如何做”没有明确的答案。而能赋予法院独立审判地位的只有 在1982年后的宪法和1983
年修订的《人民法院组织法》中非常简单地表述为：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，
不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但却没有做进一步的详细规定。而这条规定，相对
于1979年的《人民法院组织法》来说，却是一个退步。1979年的《人民法院组织法》曾规定：
“人民法院独立进行审判，只服从法律。”该法条的修改，虽然从表面上看并没有大的差异，
但字句背后的微妙差别使本来就没有稳固建立起来的法院独立审判地位又变得不可把握。
四、法院审执不分，造成对法院评价标准的异化。
当前，“执行难”已成为“全国法院第一病”。人们在讨论着其原因与对策之时，却忽略
了体系设计上审判权与执行权同时由法院承担带来的弊端。
究其本质，司法判决是一种司法行为，代表的是基于国家法律的公平和正义。而执行判决
则是一种行政权，代表的是国家强制力，并为司法判决提供坚强后盾。而目前，审执不分造成
法院角色的两重性。许多法院为了解决“执行难”，更加强调了审执结合，提出“谁审理谁执
行”，使“审判员”与“执行员”的身份系于法官一身。
在这种体系设计下，本来应该由警察、军队为法院提供的国家强制力后盾不得不由法院自
身来提供，此“后盾”也就名存实亡了。而且，对于诉讼当事人来说，对一家法院或一名法官
的评价标准侧重于其执行能力是否强，而不是其是否公正。当一起民事或经济案件起诉到法院
的时候（尤其是具有财产给付内容的案件），当事人会认为我把案件交给你某某法官了，你就
有责任把欠款给我追回来。而不是认为我是把一件纠纷交给法官进行中立裁判。一位法官尽管
法律知识丰厚，裁判案件公正，但由于执行能力不强，往往被当事人认为“工作不行，没给我
要回钱来。”致使对法院或法官的价值判断出现了异化。
把法院推向执行的第一线，还导致的一个后果是，在双方当事人的心目中，法院的公正地
位已经倾斜了。申请执行人认为，法院就是“给我做主的”，被执行人认为“法院是帮着对方
讨债的”。判决本身是否公正已经被忽略了。由于法官疲于执行，四处奔波，周旋于双方当事
人之间，使法院、法官与社会的距离越来越近，公信度随之大大降低。暴力抗法、围攻法官等
现象的发生，更使人们对法院和法官威信产生了怀疑。
三、法官角色定位的误区
什么样的法官才能赢得社会的尊重，才得达到司法公正的目标？他应该是法律知识丰厚，
绝对忠诚法律，内心充满良知，善于独立思考，道德品质高尚，相对超然社会。
但是，从我国目前的法官队伍状况来看，作为管理者，没有给法官一个准确的定位，从
而使法官管理随意性很强，法官素质参差不齐；由于法官自身没有明确的坐标，致使失去了
应有的行为模式。