2018对加强税收执法过错责任追究的思考

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　　执法责任制能否真正落到实处，在很大程度上取决于对税收执法过错责任人能否进行严格的责任追究。它是执法监督全过程中最实际的部分，直接触及到每个单位和个人的切身利益，是进行执法监督工作中难度最大的环节。本文从制约执法过错责任追究落实到位的因素进行分析，从制约执法过错责任落实到位的各方面因素入手，切实地提出了对加强执法过错责任追究的几项建议，并强调指出了实行过错责任追究重在纠正错误，监督执法，在实行过程中，应以人为本、奖罚并举，在进一步提升税务人员的执法水平的基础上，消除执法责任追究的真空地带，进一步规范执法、完善执法。
为深入贯彻落实党中央、国务院关于一切政府机关都要实行执法责任制的指示，各级税务机关都在加大推行执法责任制的力度。实践证明：执法责任制能否真正落到实处，在很大程度上取决于对税收执法过错责任人能否进行严格的责任追究。税收执法过错责任追究是指对因过失或者故意造成税收(包括社会保险费征缴)执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理。对过错责任人员应当给予行政处分或者应当追究刑事责任的，依照其他法律、行政法规及规定执行。对因过失或者故意造成税收执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理，是贯彻落实执法责任制的重点，同时也是一个难点。难就难在它是执法监督全过程中最实际的部分，直接触及到每个单位和个人的切身利益，是进行执法监督工作中难度最大的环节。客观地讲，没有税收执法过错责任追究的落实，实行执法责任制就会流于形式，甚至形同虚设。在实际工作中，执法过错责任追究不到位，落而不实的现象依然存在，执法过错责任追究亟待进一步加强。本文从制约执法过错责任追究落实到位的因素进行分析，浅谈现阶段对加强税收执法过错责任追究的一些思考。
; 一、制约执法过错责任追究落实到位的因素
; (一)人的主观因素。从领导层来看，有的领导干部存在保护思想，认为对执法过错责任人进行追究会挫伤税务人员的积极性，往往大事化小，小事化了；有的领导干部怕暴露问题，认为追究人员越多，力度越大，是不是说明本单位的执法问题就越多?有的领导干部存在轻视思想，认为是内部的监督制度，只要管住不出大问题，不必那么认真。从执法者来看，有的税务人员存有误解，受“特权思想”的影响，对执法过错追究责任，很不习惯；有的税务人员存在漠视思想，认为在执法上存在问题也不大，追究过了了事，常常是大错没有，小错不断；有的税务人员存在侥幸心理，总觉得不会追究到自己，对待工作得过且过。思想是行动的先导，认识的片面与错误，执法过错责任追究也难以落实到位。
; (二)考核指标的因素。长期以来，各级税务机关主要以税收计划任务完成的情况作为评价税务机关和领导干部业绩的主要指标，仅对税收计划任务完成的数量情况进行考核，不考核完成的质量情况。在这种情况下，实行过错责任追究必然会与完成税收计划任务产生冲突，在收入形势好的时期和地方由于收入任务容易完成，会出现有税不收、放宽减免、执法偏松的现象，即使不实行执法过错责任追究，也不影响收入任务的完成，收入任务完成的好往往会“一俊遮百丑”；在收入形势不好的时期和地方，又会出现严查重罚、收“过头税”、乱征乱罚的现象，为完成收入任务不惜采用非常规手段收税。在执法检查中发现有相当一部分执法过错行为是为完成税收任务而发生的，为了完成税收收入任务，过错责任追究只能是一纸空文。
; (三)征收管理模式的因意。由于新旧征管模式转换，取消了专管员管户制度，相应的措施没有跟上，明显存在“疏于管理，淡化责任”的负面效应。突出表现为：一是城区税务机构中征收、管理、稽查相互脱节等矛盾日益突出，征收与管理、征收与稽查、管理与稽查之间职责划分不清、衔接不紧，税务人员无所适从，各行其是；二是农村税务所集“征、管、查”于一身，对纳税人实行块块分割，税款征收、税源管理、日常检查实行多人多岗共同负责，税务人员相互依赖，重合作轻分工，出了问题难以归咎责任，责任追究更难落实。
; (四)“非对称信息”的因素。所谓非对称信息，是指市场上某些参与者拥有，而另一些参与者不拥有的信息。信息经济学理论认为信息是充分的、完全的，行为是确定的，决策者所获得的信息往往是不充分、不完全的．非对称信息是非常普遍的现象。在税务机关内部也存在许多非对称信息，例如：税务人员了解税务机关的各项工作制度、奖惩规定，而税务机关不可能了解每个税务人员的工作努力程度、实际工作能力、执行税收法律法规、家庭状况等情况，信息在税务机关与税务人员之间是非对称分布的。由于税务机关还未建立科学、高效的执法监督体系，在税务机关和税务人员进行博弈的过程中，税务机关处于弱势，仅是税务人员某段时期、某个范围、某些执法行为进行监督，不可能对税务人员的每个时点、每个人员、每起执法行为进行监督。执法监督大多依靠税务人员单方提供的信息，信息多为纸质的执法文书及有关资料，易于修改、补充、替换，执法信息易被税务人员垄断与控制，可能造成信息所反映的执法情况失真。非对称信息的存在，增加了过错责任追究的难度，税务人员的执法过错行为难以及时发现，责任追究更无从谈起。
; (五)税法本身的因素。我国的税法除了立法滞后外，税收法律法规之间统一协调性差，税收条例、规章还存在概念模糊、可操作性不强等问题，有些规定还存在有不确定性，自由裁量权的空间过大。为了弥补税收条例和细则实用性差的弊端，又制定了大量的具体补充规定、办法，造成税法表面简单，实际复杂、繁琐、稳定性差，给实际执行带来很大困难，税法的不完善、过大的自由裁量权，为执法人员的违规行为提供了合理的解释空间，掩盖了税务人员的不规范执法行为，使税务人员在税法允许的范围内自由截量，从中谋取私利，这更增加了责任追究的难度。
; (六)法制机构、人员的因素。目前，县级税务机关一般没有设立独立的法律机构，法制机构归并在其他机构中，虽然指定专人负责，但人员很少，还有兼职情况，有的法制机构还设在税政、征管等执法机构内。县级税务机关作为重要的、直接的执法机关，在组织、人员上没有保证，又怎能深入开展执法监督，落实执法过错责任追究?把法制机构设在执法机构内又如何对执法机构税务人员的执法行为进行监督?犹如既当运动员，又当裁判员，怎么能保证裁判的公正。虽然上级税务机关要加强对各级税务机关的监督，但往往鞭长莫及，对基层不可能触及太深。同时，执法过错责任追究涉及征收、管理、稽查、税政等税收执法的全过程，覆盖税收执法工作的各个环节，针对的是每一个执法人员的每一起税收执法行为，这就对法制人虽提出了更高的要求，从目前的状况来看，法制人员的素质还难以适应要求。
; (七)制度因素。执法过错责任追究的制度还不够规范，一是过错责任追究的标准还不够明确，追究内容的定性标准多，缺少定量标准，特别是对执法过错行为追究执法过错责任与行政责任之间的界限模糊，有些执法过错行为是追究执法过错责任还是给予行政处分，由于缺少定量标准，定性标准又未细化，责任追究难以到位。例如：总局《税收执法过错责任追究办法(试行)》第八条第三款规定，混淆税款入库级次的，应当取消其执法资格，并取消其两年评选先进或优秀资格；新《征管法》第76条规定，擅自改变税收征收管理范围和税款入库预算级次的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级或者撤职的行政处分，如遇到此类问题是追究执法过错责任还是追究行政责任，难以操作。二是根据总局规定，因适用法律、法规、规章的规定不明确，导致执法过错的，不予追究执法过错行为人的责任，但未规定法律、法规、规章的规定不明确由那一级税务机关判定，造成不明确的理解也会因人而异。在具体执行中有时难以判定一起执法过错行为的是因适用法律、法规、规章的规定不明确，而导致的执法过错，还是因个人业务能力、实践经验的差异，而导致税法理解出现偏差，或是故意利用税法的不完善、法定的自由裁量权为自己谋取私利。
; 二、加强执法过错责任追究的建议
; (一)提高认识加强领导。随着我国法制化程度的日益提高，公民法律意识的逐步增强，全社会对税务机关的执法要求将越来越高，特别是加入WTO以后，大量具有很强税法意识和维权意识的外国公司涌入，必将有越来越多的纳税人拿起法律武器，维护自己的合法权益，势必造成税务行政复议、行政诉讼案件的大量增加。对此，我们必须积极应对，增强防范意识，规范税收执法行为，落实执法过错责任追究，提高自我纠错能力，确保各项税收政策的正确贯彻落实，否则工作必然陷入被动，也将有损地税部门的形象，难以真正实现依法治税。执法过错责任追究工作涉及每个单位、每个执法人员的切身利益，责任重大、敏感性强，领导重视，是过错责任追究的前提。要建立领导责任制，各级税务机关的“一把手”对执法过错责任追究工作负总责，分管领导具体负责，领导班子内部在此问题上要形成共识，齐抓共管，上下联动，才能形成合力，避免出现说起来重要，做起来不重要的现象。