2018中国竞争法的制定：欧洲和美国的经验

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　　像其他领域一样，中国目前正在抓紧制定符合自己的制度、传统和目的的竞争法。虽然盲目移植任何模式的法律都是不可取的，但在决定制定竞争法的时候，中国的决策者至少应考虑一下其他国家已经形成的一些概念和制度。本文将论述中国制定竞争法的过程中应有的关键性决策以及作出决策时应如何借鉴国外的经验。
　　这里我并不是指明中国的决策者应该做什么，我的预见作用是很小的。我主要是对中国有可能从中引进一些概念和制度的两部重要法律——欧洲和美国的竞争法加以评论，……
一　竞争法的制定：移植的作用
　　从国外法律移植概念和制度对于中国的决策者来说具有明显的吸引力，因为它比建立一套全新的概念和制度要容易和有效得多。移植在某种法律制度中已经有了明确含义的概念，通过移植就能够增加人们对其在新法律制度中含义的理解。同样，已经存在的制度在移植前都有可供考察的历史，这样就为评估它在新法律制度中将发挥的作用提供了依据。另外，移植那些已在世界范围内广泛运用的概念和制度，能够加速外国的律师、官员及商人对其合理性的认识和接受。
　　但是，成功地移植法律概念和制度也是很难的，因为它失去了被移植的法律概念和制度所处的背景和条件，这就像使用工具而不知道该工具制造的目的及用法。因此，为了判断这些法律概念的价值及用途，就应当考察它们是怎样被制定的、制定的原因、如何演变、和其它法律要素的关系，以及适用它们可能会产生的后果等。这个知识对于竞争法的制定是非常重要的。只有这样，确立了的基本目的和建立了的基本制度才不会轻易发生改变。
　　本文将集中阐述竞争法立法的两个问题——目的的确立和机构的设置。这两个问题是竞争法运作的核心。因此，与它们相关的移植有着非常重要的价值。我通过比较欧洲和美国的竞争法来讨论这两个问题，并且评论它们对中国立法的潜在价值。
　　二　美国反托拉斯法的经验：目的和方式
　　(一)美国反托拉斯法的制定
　　美国反托拉斯法是在1890年在民众的政治压力下制定的。由于发现几个大的“托拉斯”(即企业集团)滥用其经济优势，排挤竞争对手，强迫其供货商采取不合理的交易条件，并提高产品的价格，从而引起民众的愤慨，要求制止这些大企业的限制竞争行为。(注：关于制定《谢尔曼法》的权威性论述，参见Law and Economic Policy in America:the Evolution of the Sherman Antitrust Act(1981);Herbert Hovenkamp Geoffery Hosking,Enterprise and American Law,1836—1937(1991);and RudolphPeritz,Competition Policy in America,1888—1992(1996)。)
　　适应这种要求，国会制定了一个简单的法律，即《谢尔曼法》，它规定“限制贸易”和“垄断”行为违反联邦法。(注：15 U.S.C.§1(2001).)英美法系普通法的判例法中早就存在这两个概念，但它们在19世纪的美国和英国都很少被适用。《谢尔曼法》仅是把这两个概念纳入了联邦法，并对违法行为规定了处罚措施。它使用了极其普通的语言，而且没有对立法的目的做出解释。此外，它也没有创设适用该法的机构、程序和方法。该法既可通过政府起诉，也可通过私人在普通法院起诉而得到法院的执行。如果私人起诉，胜诉的原告可获得三倍的损害赔偿金，这种规定是为了鼓励起诉行为。
　　(二)制度的发展
　　美国反垄断法在其目的和执法机构方面的发展对中国决策者是很有价值的。但是，美国发展中的状况和中国目前的状况有着巨大的差异，这意味着美国的经验不能完全适合中国。我这里仅指法律环境。然而，两国的政治制度、人口和社会环境也存在着较大的差异。
　　1.竞争法目的的变化
　　在美国竞争法的发展过程中，联邦法院的判例已经指出了竞争法的目的，这包含了经济、社会和政治方面的价值。然而，不同的时代对于公正(尤其是对中小企业)、机会平等、经济自由等都有着不同的看法。因此，法官判决中所提及的竞争法目的是随着时间的推移而发生着变化。但是，直到最近，法官们审理反垄断案件时仍然提及到很广泛的标准。
　　然而，在最近几年，美国反托拉斯法的目的变化较大，这已在一些涉及反垄断法目的的判例中表现出来。自从上个世纪70年代末以来，一些提倡“法律与经济”运动的学者们就反托拉斯法的目的提出了一个不同的观点。与传统观点不同，他们认为，反托拉斯法的目的是比较窄的，即仅仅应当参考经济理论。这种观点在上个世纪80年代得到了很多人的响应，从而使竞争法重新定位。这个“法律与经济”的革命对于我们今天的分析很重要。(注：参见Richard A.Posner,Economic Analysis of Law(5[th]Ed.1998)。)这场革命虽然取得了很多胜利，但它是片面的，不像某些人吹嘘的那样成功。然而，它的意义是非常深远的。
　　2.方式和机构
　　《谢尔曼法》从颁布以来，美国竞争法执法机构的基本框架从未发生显著的改变。1914年设立了联邦贸易委员会。但是在整体上，执法机构的变化是很小的。法院仍然是最终的裁决者。由于种种原因，法院仍然适用普通的民事诉讼法，而不是与竞争法相关的特殊的程序法。司法部仍然是重要的执法机构。
　　但是这个法律制度的实际运作却发生了根本的变化。这种变化不是反托拉斯法本身造成的，而是由于法院的一般程序。也许最重要的变化是40年代以来扩大了对当事人的调查权。这个发展是一个程序法的演变，即任何一方当事人都享有广泛的权力，可以要求从另一方当事人(一定程度上还可以向其他人)取得信息。原则上，任何一方当事人都有权要求提供信息，如果这些信息涉及到被法院采纳为证据的事实。这和大多数国家是不同的。因为在其他国家里，只有法院才能要求提供信息，而且只有当这种信息有望被法院采纳为证据时，才可以提出要求。
　　这种差别对反托拉斯法来说具有十分重要的意义，因为它往往会得到在别的国家所不能得到的但对裁决却有重大意义的大量信息。这也影响了法官判断事实的方式，并且从而提出了一些理论上十分周详而且与事实密切相关的法律原理。但是，这也往往会使诉讼费用变得更为高昂，程序更为复杂。
　　(三)为中国提供的价值
　　对于美国竞争法的发展历史是否有值得中国借鉴的地方，人们基本持两种观点。其一是，把美国的历史看成是创立“最佳”模式的过程。这种观点受到美国反托拉斯法专家们的普遍支持。其理由是：美国竞争法的历史比其他任何国家都长，而且经过了反复实践，一些无效的制度已经被抛弃，这从而就产生了一些值得其他国家移植的先进制度。从这个观点看，目前美国的“法律与经济”理论应该成为指导中国确立竞争法目的的准则，中国应当建立一个以法官和经济学家为核心的竞争法机构。这种观点还认为，美国经验具有普遍性的意义，因此，对中国有价值的经验，同样也适合于其他国家。因此，他们认为各国的国情和政治目的具有相同性。
　　从这种普遍的观点看问题，美国的经验是很有价值的。美国法院是从许多角度看待复杂的问题。因此，研究美国的判例及其原理可以领悟许多特殊问题及其理论发展的总方向。当中国法院及行政人员把这些概念及原理运用于实际问题时，美国的判例法就具有特殊的价值。近年来美国关于“法律与经济”的学术研究详细分析了特定的协议及行为对经济的影响，这对于制定中国的竞争法具有很大的价值。但是，作为适用美国法基础的“理性人”的假设，这可能会限制它在中国的适用。
　　第二种观点是对美国经验是否适用于中国持怀疑的态度。美国法确立的目的、执法机构方面的经验对具有特殊国情的中国具有价值吗?因此，他们认为，美国的经验对中国来说其作用是有限的。
　　美国制定竞争法时的国情与今天中国的国情很少有共同之处。首先，当时别的国家都没有竞争法，(注：加拿大竞争法虽在此前已经制定，但它在竞争法发展史上的作用却是有限的。参见加拿大法：An Act for the Prevention and Suppression ofCombinations Formed in Restraint of Trade,S.C.1889,ch.41(Can.)。)从而也没有外国的经验及模式可供国会借鉴，国会无法展开比较法的分析。相反，今天中国的决策者有许多外国经验可供参考，而且他们也有足够的时间去认真思考，他们对竞争法的考虑几乎已经超过了10年。第二，美国当时已经有了保护竞争的概念。国会仅是将已经存在的普通法概念联邦化而已。据我所知，目前中国的法律中还没有这样的理念。第三，竞争本身在美国受到了高度重视，个人商业机会均等的观念在美国社会根深蒂固，而这些在中国是很有限的。最后，美国法官的独立性以及他们创造法律的职能已经确立，而这些在中国看起来还是不可能的。
　　所以，美国竞争法的发展对中国很难具有特殊的价值。美国依靠法官来阐述法律目的的做法，从政治上来说也不可能被中国所接受，特别是中国法官的地位、经验及作用，也很难让人期望他们能履行这项职责。此外，追求经济效益的狭隘目的，也和中国竞争立法中的政治期望不相适应。美国在执法机构方面依赖普通法院、普通程序的做法看来也和中国法院及其程序的功能不一致。
　　三　欧洲竞争法的经验：目的和方式
　　欧洲确立的竞争法目的和执法机构的经验与美国不同，对中国的竞争立法具有直接适用的价值。(注：这里我把欧洲各国法律看成一个体系，把欧洲各国的经验看成一套经验。虽然这种做法从技术意义上来说，是不正确的，但就象我在别的场合已经表述过 的一样，欧洲各国竞争法的发展过程是相互交织的。)我所著的《二十世纪的欧洲竞争 法：保护普罗米修斯》一书，论述了欧洲竞争法的目的和模式一个多世纪以来的发展， 指出了国家及后来的地区(即欧共体)的决策者们在建设保护市场经济和保护民主政治制 度方面的努力。
　　(一)欧洲竞争法模式的发展
　　运用法律手段保护竞争的思想产生于19世纪90年代的奥地利，其目的是鼓励经济增长，促进竞争，减少工人和企业主之间以及不同种族之间的对抗。并且，根据这种思想，虽然应当给予行政官僚们一定的经济行政权，但是要防止他们滥用权力，过多地干预企业的经营决策。(注：我详细地再三考虑了这个发展。见David J.Gerber,Law andCompetition in Twentieth Century Europe:Protecting Prometheus(1998;pbk,2001)。)
　　早在第一次世界大战前，德国的政治家们，特别是代表中小企业的政治家们便继承和发展了这种思想。然而，由于当时的德皇不希望他的工业及军事发展计划受到影响，这种思想便没有得到实践。待战争结束和成立了德意志共和国之后，这些思想的倡导者们便通过当时所谓的《卡特尔法》(Kartellverordnung，1923)提出了早期竞争法的模式。这个法在魏玛共和国时期是德国经济和法律生活的一个重要组成部分。德国人之所以对竞争法感兴趣，是因为他们的思想认识与前述奥地利人是相似的。
　　在随后的十几年里，几个欧洲小国也仿效德国的立法制定了竞争法。其中，挪威竞争法的发展和变化最大。在挪威，社会民主主义的领导们既把竞争法作为促进经济增长的手段，又把它作为保护工人、雇员和消费者的手段。