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目 ; 录
摘要…………………………………………………………………………………01
前言…………………………………………………………………………………02
我国城市房地产立法局部领域的空白引发的社会矛盾…………………………02
我国城乡房地产立法的简要回顾…………………………………………………03
我国目前房地产管理的国家机制和法律体系结构………………………………05
目前我国房地产立法的缺陷………………………………………………………06
立法空白给社会带来的严重后果…………………………………………………07
完善房地产立法的几点思考………………………………………………………08
注释…………………………………………………………………………………11
参考文献……………………………………………………………………………12
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摘 要
人离了土地就不能生存。土地和房产是一个国家的最基本财富，每一个国家都要根据自己的国情建立起符合本国社会发展需的房地产管理法律制度。目前，我国在某些房地产领域，仍然存在着立法的空白，有待逐步完善。例如：在土地立法方面，城市市区扩大，涉及到大量农村土地、农业土地转为国有土地，在集体土地全部转为国有之后，对原农村集体经济组织是否补偿，怎样补偿；原农村集体经济组织成建制的转为城市之后，原经济组织设立的乡镇企业用地怎么办，是否发国有土地使用证，是否需要交纳出让金；原集体经济组织成员集体转为市民之后，是否给“老社员”还留一部分宅基地或工商业用地，原宅基地怎么办，如把原宅基地用作开发是否交出让金等等。在房产立法方面，原工业用房及工业用地改造新建成商业用房或住宅用房后，原土地、房产性质如何变更，是否需交出让金，按什么标准交纳出让金等等。为此，建议在立法时补充以下内容：
1、建设使原农村集体经济组织成建制地转为市民的，原农民集体所有的地转为国家所有，并按征地标准对原农民集体经济组织进行补偿。
2、原农民集体使用的集体企业用地、事业用地、宅基地，依法转为国有土地后，重新登记发证，确认其国有土地使用权，按土地使用性质在规定期限内不交出让金，享有同类出让土地的权利，并可进入市场进行交易。
3、在原农民集体转为市民之后，留出一定数量的工商业用地、公益事业用地，不收出让金。原居民已经取得的住宅用地，免收出让金。并逐步进行“城中村”改造。
4、统一立法权于全国人大和国务院，各地不得自行其事。并将土地和房产管理归于土管局一个部门，方便群众，避免扯皮。
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一、我国城市房地产立法局部领域的空白引发的社会矛盾
1949年中华人民共和国建国前后，先后从国民党旧政权手中夺取城市至今已55年左右，城市市区面积一般较1949年都有几倍甚至数十倍的扩大，笔者将我国城市市区扩大分为两个大时段，第一时段从1949年到1979年党的十一届三中全会前后，这一区段时间约30年，原旧城区一般扩大一倍左右；从1985年至今将近二十年时间中国城市面积又扩大一倍以上。比如北京在1988年三环之内还有不少可供建设的空闲地，而现在三环之内几乎无空地可言，六环之外的民用住宅楼每平方至少5000元以上，现在的北京市与49年相比建筑质量姑且不说，单论城区面积至少是1949年建国时的四倍以上。在1992年，上海浦东几乎还是片处女地，沿黄浦江东刚修了一条南北路，东方明珠电视塔还在建设之中，个别少数工程刚开始建设，奉贸县等乡镇企业比内地虽然较发达，但这时的土地主要还是庄稼地。到2002年上海浦东，一大片新区望不到边，原来县的建制不见了，划成了市管辖区，原来的庄稼地也不见了，变成了一条条宽广的街道和高楼大厦。深圳、珠海几乎可以说一夜之间，从农村、渔村变成了闻明全国乃至世界的大城市。这些成绩的取得，不用说归功于党的改革开放政策的正确，国家法制的建立与完善，用尤其是城市房地产立法的建立与完善。赞声之余，作为一个社会法律工作者，也发现在城市发展过程中，有部分被征土地的农民和原市区居民并没有从城区扩大上占多少光，有少数反而深受其害，例如河南省驻马店市高新技术开发区的关前关后两个村民组（现已无地可种，早该转为城市居民了），仅剩的几十亩农贸市场连同部分商住楼，被驻马店市政府和高新区管委会于2002年违法的强行拆除推平，原住户被拆建筑物的补偿费标准还不足农民重置的砖瓦工料钱，数百农民到北京告状至今没有解决。报纸和电视上连续报道的湖南某市拆迁闹出人命，河南漯河，以及南京市因为拆迁也闹出了人命，致使上海、南京等有关政府紧急下文令拆迁暂停，国务院及中央领导也直接批示，责成有关部门妥处，国家建设部国家土地管理局也先后下文对此情形进行规范。例如，建议部于2003年发《城市拆迁评估指导意见》等，但据笔者观察，这些都不能从根本上解决问题，笔者认为，城区扩大中的农民和市民对政府的矛盾，个别典型案例虽有少数干部以权谋私，有法不依所致外，我国城市房地产立法中尚有部分领域（或称部门）立法不完善也是一个主要原因，甚至是根本原因。只有在调查研究的基础上找出同类问题的共性原因进行论证，从立法上进行完善，才能从根本上解决城区扩大问题中政府与被征地农民，被拆迁城市居民的利益冲突问题。
没有土地就没有国家，没有土地就没有房屋，人离了土地就不能生存，有了土地才能建房子、建工厂、建道路等，土地和房产，是任何一个国家的最基本财富，真可以说土地是财富之母，对一个国家来说，有了土地，合理利用土地，才能创造出更多更好的社会财富，怎样合理的利用土地，对一个国家来说就是要根据自己的国情建立起符合本国社会发展需要的房地产管理法律制度，我国从1949年建国到今天，房地产管理制度走过了初期、破坏、恢复、逐步完善的漫长过程，至今在某些房地产领域，仍然存在着立法的空白有待逐步完善。
二、我国城乡房地产立法的简要回顾
我国建国初期的《共同钢领》和《五四宪法》还是承认和保护公民个人合法财产的，其中包括个人的合法房产。1956年社会主义改造完成之后，党内出现了“左”的错误，以致形成1958年前后的“共产风”，不仅在我国消灭了土地私有、国家和集体垄断了生产资料，连城乡个人财产也不能受到保护，城乡居民的合法住宅也被挤占、抢占或统管代管等。这一时期，我国建国初期的房地产制度遭到破坏。1960年党中央在调查研究之后承认了58年之后的极左错误，在农村颁布了《农村工作六十条》，首先奠定了我国土地制度实行国家和集体所有的基本土地制度，集体实行三级所有队为基础的政策。1961年至1962年在农村搞了四固定，在城市也颁布了商业工作几十条和工业几十条，但不久之后又被文化革命更极左的错误冲掉了。文革期间，我国真可以说无法无天，党的一元领导代替了一切，1976年文革之后，我国提出了拨乱反正，依法治国的正确方针，1982年，党和国家在总结文化大革命沉痛教训的基础上，相继制定了我国社会生存和发展必须的社会管理制度，1982年国务院首先制定了我国土地管理的两个条例，即《村镇建房管理条例》、《国家建设征用土地管理条例》，使我国的土地管理较早的有了可依之法。1986年国家在总结两个条例贯彻执行的经验教训基础上，适应国家建设和对土地资源的管理需要，首先制定了我国适用全国的《中华人民共和国土地管理法》，使我国对土地的管理进入了依法管理的时代。1999年全国人大对土地管理法又进行了大幅度的修改，使我国土地管理法对土地资源的管理全面化、科学化。
在房产立法方面，在1980年之前，我国基本上没有房产立法，新中国成立之后，政府除了没收大地、大资本家和大官僚的房地产之外，对一般私人的房产还是采取承认和保护的政策，例如在城乡有政府较早为个人私房颁发的房屋产权证书，这时广大农村农民住宅产权全部归个人所有，城市中的私房主要有两种来源，一是解决初期形成的部分城市居民的私房，另一来源就是原农民土地被征用后改为城市建制，原农民房转变为城市私房，由于这一时期国家在计划经济体制下朝公有制方向发展，城市私有房产没能得到发展，虽允许私人房产可以买卖，但无形成市场，也无法律可依。1983年5月经国务院批准，城乡建议环境保护部发布了《城镇个人建造住宅管理办法》，从法律上赋予了城镇居民个人建造住宅的权利。1983年底，国务院颁布了《城市私有房屋管理条例》，该条例成为我国建国以来第一部保护城镇私有房屋所有权，规范私房交易的法规。1990年我国第一部《城市规划法》颁布生效,与土地管理法一起,为我国城市房地产开发建议构筑了基础法律框架，1988年我国对宪法中有关土地使用权禁止转让的条款进行了修改。1990年国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地管理办法》。从此，土地成为商品可出让、转让、交易在法律上得到允可。1994年我国颁布了《城市房地产管理法》，该法对城市房地产的开发、交易、抵押、租赁等全面的进行了规定，从而为城市中的房地产开发和交易提供了法律上的保证。1991年国务院颁布了《城市房屋拆迁管理办法》，为城市房地产开发取得土地提供了法律依据。1984年城乡建设环境保护部颁布了《城市建设综合开发公司暂行办法 》。1997年11月颁布了《建筑法》，从而房地产建筑开发企业的主体地位、资格在法律上有了自己的地位。到2000年前后，我国房地产立法初步形成了一个较为完整的法律体系。但由于房地产建设从土地获得、项目规范、建设、抵押、交易等涉及的范围特别广，个别部门立法尚属空白在所难免。
三、我国目前房地产管理的国家机制和法律体系结构
土地行为一个国家的基本资源，且属有限资源，当然管理权掌握在国家最高权利机关，即全国人大。全国人大通过立法，即通过制定土地管理法等设计出一个国家土地的基本管理制度，它是房地产法的基础法。作为国家建设的城乡规范权，当然也掌握在全国人大，全国人大通过制定城市规划法，把国家建设的规划设计纳入法律的调整范围，全国人大并通过制定颁布《城市房地产管理法》和《建筑法》对房地产的开发、建设、交易进行直接和间接调整，全国人大在国家对房地产的管理体制中，居最高管理地位。国务院是全国的最高行政机关，即中央人民政府，在法律授权的范围内，制定和发布行政法规，例如《城市房屋拆迁管理条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等，国家土地矿产资源局，是国务院领导下主管全国的土地工作的主管机关，在其职权范围内制定并颁布土地管理规章，例如《土地登记规则》等，建设部在国务院的领导下主管全国的地上建筑物的建设工作，例如颁布《城市房屋权属登记管理办法》等，并对全国的城市建设规划和建筑行业进行管理。
省级人大和政府在立法法授权的范围内制定和发布在本行政区域内实施的地方法规和规章，规范本行政区域内的土地和房地产的开发建设。这种体制的有利方面就是通过中央及各部门的共同管理以及省级管理使房地产的开发和交易有法可依，有严密的组织管理保障，以避免和防止房地产管理方面的失控，但弊端也存在政府各部门之间的重复立法等。如何使土地的管理和房产的管理统一起来，是管理体制方面如何协调的重大问题，广东省深圳市在这方面迈出了可喜的一步，即把土地管理、房地产的登记统一在国土资源局，城建局不管房产登记，不设房管局，避免了部门之间的争权和扯皮。在这种管理体制下，我国房地产立法已经初步形成体系。在这个法律体系中，除宪法之外，房地产管理的第一层次法律是土地管理法和城市规划法，这是房地产法的基础；第二个层次是在上两部法律的基础上，由全国人大常委会和国务院制定的城市房地产管理法、建筑法、拍卖法、招投标法、国有土地出让和转让暂行条例、城市房屋拆迁管理条例。第一层次立法侧重于对房地产的宏观管理；第二层次着重于把土地作为商品投入市场的规范，对房地产开发建设交易的宏观规范,对房地产开发企业的宏观规范;第三层次是国务院及其各职能部委在各自的管辖范围内颁布的行政法规和行政规章。例如国务院颁布的对房地产开发企业的管理，建设部颁布的对建筑企业资质资格和资质等级的管理，国家土地管理局颁布的对房地产权属登记的管理以及交易的管理等等。上述即是我国目前房地产管理的基本机制和基本法律体系，当然其范围远不至此。 |
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发表于 2018-7-23 15:51:21