2018从政策社会到法治社会

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  长期以来，我国一直是个政策社会，就是依靠政策来治理国家。今天我们要实行依法治国，这是治国方略的根本转变。为什么要实行这个转变，要以法律来取代政策呢?这就需要我们对法律与政策的关系，特别是政策对法制建设造成的消极影响有清醒的认识。只有这样，在实行依法治国过程中，我们才会努力超越政策这一障碍，实现从依靠政策到真正依靠法律的转变。本文的论述并不否认政策在治理国家中曾发挥的重要的、积极的作用、并仍将发挥重要作用。但就法律与政策关系而言，政策对法制建设造成的消极影响是巨大的、不可否定的。?
  法律服从政策、依赖于政策是建国初就确立的一项法制建设原则。《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》指出：人民的司法工作在新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党的政策及其人民解放军的其他纲领、政令等作依据。在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则应该是有法律，从法律，没有法律，从新民主主义的政策。?
  法制初创时期，司法机关办案应有所遵循，没有法律依政策是合理的。问题在于片面地把政策抬到不适当的高度和过份地依赖政策，导致中国几十年以政策取代法律，政策干扰法律，最后政策扼杀了法律的生长。党在几十年领导国家中，主要就是依靠政策实行对国家的领导。毛泽东同志常说，政策和策略是党的生命。政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任务行动都是实行政策。[注释]这样，使政策在中国具有很高的权威性和非常广泛的运用。
  这些思想被运用到政策与法律的关系上，法学教科书中几十年的经典说法是，党的政策是法律的灵魂，对法律起着指导作用。法律是政策的保障，法律只是实现党的政策的一种手段和工具。甚至说，“党的政策是国家一切活动的依据”。[注释]这些理论非常清楚地表明一个信息：就是政策高于法律，政策才真正具有最高权威。由于对政策的过份推崇和政策被运用到显赫位置。给领导干部，国家机关包括司法机关和广大人民群众形成的一个观念是，政策才是真正有意义的“法律”，是必须加以重视的。法律是不重要的，可有可无的。法律只不过是以法律名义表现的政策罢了，它本身不具有独立的含义。因为，法律规定的行为规则要通过政策的指导和解释才能实施，才具有意义。即使法律规定了行为规则，也只不过是政策的一种表达方式罢了，法律仍不是真正的行为规则，真正的行为规则是政策，法律成为政策的附庸。?
  在国家机关和法制建设中，由于对政策的过份推崇产生的后果是将建国初期确立的“有法律依法律，没有法律从政策”的指导原则，片面地变成这样一个无形的规则：有法律，依法律，但还得适合政策；没有法律，依政策，有了政策也就不需要法律。正是这种思想严重地妨碍了中国法制建设的进程。关于这点，前全国人大常委会委员长彭真在1979年的一次讲话中有很好的说明。他说，为什么现在立法这么快，过去就立不出来呢?这“就是个认识问题，抓紧不抓紧的问题。过去觉得，有党的领导，有方针政策，迟搞几天也不要紧。结果拖了下来，贻误了事情。[注释]所以，在建国初废除旧法统后确立的“有法律从法律，没有法律从政策”的原则，在几十年的实践中变成了只依靠政策，而不需要法律，政策成了法制发展的一个屏障。这也是司法人员养成重政策、轻法律的重要思想根源。重政策、轻法律，政策的地位高于法，是法律缺乏权威，法律难以实施的重要原因。对当前中国法律实施的困难，群众中有一句顺口溜说“黑头不如红头，红头不如白头，白头不如口头”[注释]这反映了以政策高于法律，政策代理法律，甚至政策阻碍法律实施的不正常状况。