2018论大陆公立大学自治权的内在结构(下)

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　　四、大学自治权内在结构的变迁——以北京大学为例
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从时间维度来看，由于协调和紧张两种关联性的存在，必然意味着在两种要素共同支配的领域中，可能会随着时代发展经历此消彼涨、此起彼伏的结构变迁，因而呈现出一种不稳定性。事实上，大学自治权的内在结构也确因其不稳定性而经历了一个变迁的过程，西方国家是如此，我国也不例外。[1]北京大学是我国最具有代表性的高等学府，它饱经沧桑的百年历程，就是我国公立大学历史发展的缩影，可以折射出我国大学自治权内在结构的时代变迁。下面就主要以北京大学为例，来考察我国大陆公立大学自治权内在结构的变迁，进而分析和探讨其今后的发展方向。
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1898年北京大学的前身——京师大学堂成立。但是，直到辛亥革命以前，其实质上仍然是一个封建学院，而不是现代意义上的大学。如1902年11月经清政府批准颁行的《钦定京师大学堂章程》对大学堂的办学纲领、科目设置、课程安排、招生办法、毕业分配、聘用教师、导师体制和教学纪律都作了详细的规定。[2]可见，这一时期几乎学校所有事项都受国家权力的控制，不可能有所谓的大学自治权，学术自由更是一种奢望。真正的大学自治权形成于民国时期。
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（一）民国初期：学术主导结构的初步形成
辛亥革命后，京师大学堂更名为北京大学，也接收了资产阶级民主性质的某些改革，在立法上确立了一定程度的大学自治权。1912年颁布的《大学令》规定大学的宗旨是“教授高深学术、养成硕学宏材、应国家需要”，体现了学术自由的精神。并规定，大学设评议会处理全校行政事宜，校长为议长，教授可以被选举为会员；各科设教授会处理本科行政事宜，学长为议长，本科教授为会员。另外，1914年9月胡仁源对北京大学进行整顿，实施了扩大招生、增聘教员、改进教学方法、编写教材等一系列措施。[3]可见，在当时大学自治权中，教授发挥了比较大的作用，一些行政管理权的行使也允许教授的参与。而在1917年蔡元培任北大校长之后，教授主导的二元结构更加得到强化。蔡元培明确提出“大学者，研究高深学问者也”的理念。[4]在这一思想指导下，全面实行评议会制度，不是教授不得当选为评议员；设立行政会议，成员以教授为限，掌握全校行政大权；成立总务处，管理全校人事和财政，提高学校办事效率。[5]可见，在这一时期，大学的自治权有了进一步发展。在其内在结构中，行政管理权服务于学术自由权并以后者为主导，两者形成了一种比较协调的关系，学术自由得到了较好地张扬。出现了许多诸如胡适和梁漱溟两先生在哲学上唱对台戏，却相互尊重的学术佳话。[6]
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（二）1927年—1938年：学术主导结构的式微消亡
南京国民政府建立后，由于中央集权的加剧，政治干预的加强，大学整体的自治空间缩小，但并没有改变自治权的内在结构。“1929年7月国民政府公布《大学组织法》、《专科学校组织法》，其后教务部又先后公布《大学规程》、《专科学校规程》等法规，除废止董事会制外，基本上发展、完善了此前的《大学令》和《国立大学条例》，并且得到比较严格的执行。”[7]1931年九·一八事变以后，战时集权陡然加强，实现“政教合一”，大学整体的自治空间也就消亡了。
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（三）1938年—1949年：学术主导结构的重新兴起
1938年4月，撤退到昆明的长沙临时大学奉国民政府教育部令更名为西南联合大学。这所由北京大学、清华大学和南开大学三校组建而成的战时中国的最高学府，在现代中国教育史上有着非常重要的意义。在这之后的九年里，以学术为主导的大学自治权的内在结构得以重新确立，并得到了比较充分的发展。在西南联大，校长和常委会虽是领导机构，但发挥作用最大的却是其教授会制度。“西南联大当时的各院院长都由教授担任，各系系主任，起初就被称为系的教授会主席。联大教授会由全体教授、副教授组成。教授会是咨询机构，听取常委会主席报告工作，讨论学校的重大问题，向常委会或校务会提出建议，或讨论他们交议的事项，选举参见校务会的代表等等。教授会对学校的行政管理、教学设施、学科发展、学生学习都有相当的影响和作用，体现了联大教授治校的精神。”[8]比如，在西南联大，聘任教授是系主任的职责，由系主任提名，经学院院长同意，便可以聘任教授。“院长和系主任都必须具有崇高的学术地位，由他们决定聘请或退聘教授，以及为教授定级，便不会引起争议。”[9]另外，“讲师助教会和职工代表、学生自治会代表也有要求列席教授会、校务委员会，参与讨论有关问题的权利”。[10]
可见，西南联大时期，由于大学自治权内在要素之间的协调一致关系，“在校内，它（教授会）有以民主的名义对抗校长独断专权的一面；在校外，它有以学术自主的名义对抗国民党派系势力对教育学术机构的侵入和控制的一面”，[11]使大学自治权和学术自由都得到极大的张扬。正如《国立西南联合大学纪念碑文》所载：“联合大学以其兼容并包之精神，转移社会一时之风气，内树学术自由之规模，外来民主堡垒之称号。”1946年7月，西南联大重返北方，三校分别重建。重建后的北京大学，虽然其内部章程中也规定了教授会，但其职权已经大大缩减，它由校长召集，并且只“审议校长或者校务会议交议事项”。[12]因此，无论是自治空间的范围还是自治权的内在结构，都已难以重现西南联大时期的光景。
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（四）1949年—1956年：行政主导结构的艰难维系
新中国建国以后，中国共产党加强了对学校的领导，由1949年成立的华北高等教育委员会，统一实施高等教育的方针和计划，指导学术的改进和图书文物的管理工作。[13]大学整体上的自治空间非常狭窄，北京大学也不例外。[14];在这有限自治的内在结构中，行政力量成为了主导。1950年教育部颁发的《高等学校暂行规程》规定实行“校长负责制”，他对外“代表学校”，对内“领导全校（院）一切教学、研究及行政事宜。”[15]而由于1951年、1952年开展的教师思想改造等政治运动，削弱了他们的独立人格和学术自主，学术自由权也非常微弱，缺乏制度保障。可见，在这一时期，大学自治权非常有限。在其内在结构中，行政管理权控制了学术自由权并以前者为主导，两者形成了一种比较紧张的关系。
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（五）1957年—1977年：大学自治空间的完全缺失
在1958年“教育革命”以后，强调教育工作要“政治挂帅”。1958年9月，中共中央、国务院发出了《关于教育工作的指示》，要求“一切教育行政机关和一切学校，应当受党委的领导。”至此，有限的大学自治也不存在了。在北京大学，不管是图书、仪器、药品的管理等属于行政管理权的事项，还是教研室的工作、教学质量、教师言论等属于学术自由权的事项，都由中国共产党通过整顿、改造等政治运动的方式来处理。[16]在这一时期，大学自治完全缺失，也就不存在所谓的内在结构。
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（六）1978年—1992年：行政主导结构的初步发展
改革开放后，教育届开始呼吁大学自主权，推动了我国大陆高等教育体制改革，也使我国大学自治空间得到逐步拓展。[17]特别是在1985年5月,中共中央做出了《关于教育体制改革的决定》，明确提出要“简政放权，扩大学校的办学自主权”。在这一改革过程中，学术自由也得到了一定扩展，但不是构成其主要内容。[18]在其内在结构中，行政管理权促进了学术自由权并以前者为主导，两者形成了一种比较协调的关系。这个时期，北京大学;“在‘百花齐放、百家争鸣’、自由而宽松的学术氛围中，科学研究空前活跃，从基础研究、应用研究到科技开发、咨询服务、科技成果转化，都产生了丰硕成果。”[19]
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（七）1993年—至今：行政主导结构的重新调整
1993年，中共中央、国务院联合颁发了《中国教育改革和发展纲要》，明确提出确立高等学校的法人地位，我国高等教育体制改革进入了一个新阶段。1995年颁布的《教育法》是这一改革首先取得的法制成果。其中第28条规定了学校的九项自主权，其中第（八）项是纯粹的学术自由权，而其他几项则主要是行政管理权。而1998年颁布的《高等教育法》从第31条到第38条规定了大学的自主权。与《教育法》相比，其范围有所扩大，其内在结构也有所调整，纯粹体现为学术自由权的事项增多，而纯粹体现为行政管理权的事项减少。但是，在其内在结构中，仍然是行政管理权占主导，行政管理权和学术自由权之间形成了一种既协调又紧张的关系。[20]这种关系必然引导着我国高等教育改革的更加深入，反过来对其内在结构予以重新调整。
   
以北京大学为例，纵观我国公立大学自治权内在结构的百年变迁，可以发现，我国大陆公立大学自治权的内在结构基本上是学术自由权（利）和行政管理权（力）所组成的二元结构。其中，从法制上来说，第二阶段后期和第五阶段大学的自治空间已经缺失了，也就无所谓内在结构。[21]但是，在第一、二、三、四、六、七这几个阶段中，大学自治权的内在结构也并不总是处于协调的状态，而是大致经历一个均衡——失衡——均衡——新的失衡——新的均衡——新的失衡的过程。其中第一个阶段是均衡，第二个阶段前期是失衡，第三个阶段是均衡；第四个阶段是新的失衡，第六个阶段是新的均衡，第七个阶段是开始出现新的失衡。实际上，这些变化就是大学自治权内在结构中两种“要素”反复博弈的过程。当然，这一博弈空间的大小则最终取决于不同时期大学自治权的外部关系。
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五、大学自治权内在结构的均衡化
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从事物发展的客观规律来说，大学自治权内在结构的未来发展应当走向均衡化。这是我国深化高等教育体制改革的大环境所决定的，更是由于大学本身的逻辑所决定的。比如，自1998年始北京大学提出了创建世界一流大学的目标，并开始着手一系列的改革。要实现这一目标，就必须遵循大学的逻辑，贯彻大学的理念。“大学的理念是为人类创造知识，传授知识，传承人类文明，推动社会进步。……实现这一理念最重要的条件是，大学的教师队伍是由真正对研究和教学有特殊偏好、最具创造力最能做出原创性研究成果的学者组成，并享有充分的学术自由。”[22];可见，消除大学自治权内在结构中两种因素的冲突和紧张、促使其逐渐实现均衡化，是我国公立大学内部治理的重点所在。当然，“均衡”并不意味着要实现学术自由权（利）和行政管理权（力）的完全对等，而取决于两者的组成结构能否适应时代的需要，取决于两者能否协调一致地促进大学的全面发展，是一种对策均衡；[23]它是两种力量相互博弈的结果，是对个人自由与行政效率两种价值的合理兼顾，是内在结构中权利和权力的合理配置，是一种结构性均衡。
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（一）   大学自治权内在结构的失衡
均衡化必定是以“失衡”为前提。当然，“失衡”并不是指行政力量占主导，或者是学术力量占主导。事实上，校长治校和教授治校模式都有其利弊，到底利多还是弊多取决于所处时代背景和具体国情。[24]“失衡”是指某种模式中的行政管理权（力）和学术自由权（利）双方力量悬殊，导致行政力量干涉学术事项过多，损害学术自由；或者学术力量参与行政管理事项过多，损害行政效率。两种要素的比例不当，不能适应时代的要求。
就目前而言，我国大学自治权的失衡主要体现为学术力量深受行政力量控制，行政力量干涉学术事项过多，以致损害学术自由。主要体现在三个方面：一是学术组织结构和功能的行政化。“我国高校的组织结构或原来的校系教研室，或现在‘升级版’的校院系，在严格意义上并不是一种学术组织，而是一种教学行政管理组织。”[25]这种强调服从的等级式方式与学术活动的原则在很多情况下是相对立的。二是学术领域与行政领域的模糊化。《教育法》和《高等教育法》规定了大学的自主权，但是没有更加清楚地对其内部结构进行区分，这些问题应当是由学校章程来予以明确规定。而目前大多数的“学校章程因过于原则而经常被认为是‘没用’的东西”[26]，许多学校至今没有章程。[27]在行政主导的格局中，这种情形极易导致行政管理权进入学术事项的领域。如北京大学研究生院制定的《北京大学研究生学位论文的基本要求与书写格式》第一点对博士学位论文的实质要求进行规定，就有越权之嫌。[28]三是学术人员在评价体系中的缺位。在许多大学中，评价机制中没有学术人员的参与，以致学术评价体系中大量存在非学术性标准的存在。因为，“权力价值无法把握教学、科研方面的实质价值，不得不依权力意志制定一些形式化的指标，如工龄、年龄、科研经费获取量、论文字数、得奖和兼职情况等，以代替学术性的指标。”[29]
这种失衡是我国当前制度和观念本身的原因所造成的，主要有两点：一是大学实体性地位的缺失。我国《高等教育法》第30条规定了高等学校的法人资格，并规定了校长为法定代表人；而第39条规定高等学校实行党委领导下的校长负责制。在我国高等学校中，普遍存在着党委的领导权和校长行政权的不分，国家法律法规的执行权和学校自身的自主权不分，导致学校以外的权力意志通过自治权内在结构中占主导地位的行政管理权进入学术领域，产生一种传动作用，从而损害学术自由。[30]二是大学自我目标的迷失。在中国共产党的十一届四中全会以后，明确提出了建立社会主义市场经济的目标，市场机制也开始被引入教育体制的改革。这一改革极大地推动了高等学校的发展，但同时也使有些大学自我目标迷失。在自治权的内在结构中体现为其中的行政管理权的行使往往以经济效益为自我目标，而不是学术自由。比如大幅度地扩大招生，特别是扩大热门专业自费生的招生名额，进而可能影响了学科的设置和发展，这些都是基于经济目标对行政管理权的错误行使。再如北京大学在深圳办研究生院的问题，这属于学校自主权的范围，适应了社会的紧急需要，但对实现其自我目标的作用并不明显。
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（二）   教育法治：大学自治权内在结构均衡化的推动力
  改革开放以来，伴随着整体法制建设的发展，我国已经初步形成了一个相对独立的教育法律体系。但是，对于大学自治权的内在结构的调整却基本上属于空白，这一点是由于大学自治权内在结构自身特有的不稳定性所决定的。然而，这并不意味着教育法治对于大学自治权内在结构的均衡化过程中无所作为。恰恰相反，在法治快速发展的今日中国，教育法治应当是推动其内在结构均衡化的主要力量。也就是说，可以通过完善教育法制和促进学校内部管理的法治化，来构建学术自由权主体和行政管理权主体的公平博弈机制，促进其内在结构的逐步均衡化。具体而言，它可以在以下几个方面有所为：
第一，致力于实现博弈双方主体地位的平等。我国大陆的《教育法》和《高等教育法》关于自治权的主体规定为“学校”和“高等学校”，而《高等教育法》又规定学校的法定代表人是“校长”。其中，并没有进一步明确学术自由权的主体。[31]因此，在实践中，不论是学术自由权还是行政管理权，其主体都可能是行政机构或人员。而学校内部的章程对这两种主体的机构设置和人员配置都不明确。[32];“我国大陆高校内部管理机构的职权，往往是习惯性的或者沿袭下来的，至多由一个学校批准的内设机构职责范围所规定。至于各种内设机构的职权界定以及在何种问题上代表学校行使职权，并不严格规定在学校的章程中。”[33];所以，大学自治权内在结构中的博弈双方在法律地位上并不平等，缺乏公平博弈的基本前提。
因此，需要依靠法制来提升大学自治权内在结构中学术自由权主体的法律地位。一是对于纯粹属于学术自由的事项可以在教育法律、法规中明确其权利主体是学术人员。比如上文所归纳的第2类和第3类事项。二是对于可以由学术力量和行政力量共同支配的事项，不宜在教育法律、法规中明确其主体。但可以由各个学校在大学章程中根据本校的实际情况予以适当明确。比如，关于学生是否应当成为学习自由权的主体问题，笔者认为就应由大学在法律范围内根据各个学校的自身情况来自主决定，在大学章程中予以明确。三是在教育法律、法规中明确法律主体归属的基本原则。要确立学术事项由学术人员主导、行政人员有限参与的原则和行政事项由行政人员主导、学术人员有限参与的原则。这是对那些学术力量和行政力量可能共同支配的事项进行判断的指导原则。比如，上文所归纳的第4类、第5类和第7类事项，到底体现应由哪方主导，需要根据这一原则具体情况具体分析，而不宜在教育法律、法规或大学章程中予以明确。
第二，致力于促进双方博弈规则的完善和公平。在大学自治权的内在结构中，行政管理权更多的体现为一种权力，而学术自由权更多地体现为一种权利，天然地处于弱势地位。这种弱势地位造成了双方之间的许多不公平现象。如行政管理权的行使缺乏法律规范，或超越权限，或不遵守正当程序；行政管理权主体完全决定学术人员的福利、保障等，学术人员缺乏参与权；在共同支配的事项领域，行政管理主体单方决定，不听取相关学术人员的意见。
因此，需要依靠教育法制来维护大学自治权内在结构中博弈的公平进行。一是要以教育法制来规范行政管理权的行使。比如，在田永诉北京科技大学案中，学校败诉的原因包括两点：一是学校对原告的退学处理未得到实际执行，二是没有遵循基本的程序要求。[34]这集中反映了高校内部管理权行使的失范和失控。所以，既要完善有关的内部规章制度，又要遵循正当的程序来行使行政管理权。二是要建立双方民主参与制度。要实现自治权内在结构双方的互动，就必须有一种参与机制。对重大的行政事项，可能会影响到学术人员的相关利益，应当给予适当的参与，并且其意见能够对这些事项的决策产生一定的影响。反之，对有些学术事项，需要行政管理权力的配合和保障，也应该给予行政人员参与机会，使双方能够更好地协调。三是要对共同支配的事项建立相互协商制度。对于这些事项，应当由双方通过民主协商，达成一致后来作出决定。另外，需要指出的是，促进博弈的公平也需要对学术人员进行规范化。但是，只要其对学术自由权（利）的行使不违反国家法律，对不正当行使这种权利的行为基本上属于学术伦理调整的范围。
第三，致力于发挥司法审查对博弈机制保障功能。近些年来，我国关于高等教育的行政诉讼案件层出不穷。如1998年的田永诉北京科技大学案、1998年齐凯利诉北京科技大学案、1999年初的张旺诉东南大学案、1999年末的刘燕文诉北京大学案、2000年余丹丹诉襄樊学院案、2001年黄渊虎诉武汉大学案等。但是，至今为止，无论是在理论界还是司法界，关于大学自主权事项是否应该受司法审查的认识仍然没有得到完全统一。如在2004年闵迪诉苏州大学招生工作中不作为的案件中，法院驳回了原告的起诉。其理由就在于“根据教育法的规定，学校招收录取考生的行为是自主管理的行为，不属于行政管理权的范畴。……苏州大学是否录取闵迪属于学校自律权的范畴。因此，被告依据招生章程确定是否录取原告的行为，不是行政行为，不具有行政法意义上的可诉性。”[35]这一理由潜含的逻辑就在于保障大学自治，却没有认清大学自治权的内在结构，没有认识到其中的行政管理权也可能成为压制大学自治的力量。事实上，对大学自治权内在结构中行政管理权的司法审查可以更加有利地保障学术自由，它应当是大学法治化和现代化的一个重要标志。“对高校内部行政权力的司法审查，不仅在其实际应用时可以保障权力相对人的合法权益，而且由于司法审查的存在，势必对高校管理人员产生一种心理压力，可以促使他们更加谨慎地行使权力，规范管理行为，自觉地按法治精神办事。”[36]
因此，需要进一步发挥司法审查对大学自治权内部博弈机制的保障功能。一是按照法治原则的要求来审查大学的内部规章制度。《教育法》第28条规定，大学要“按照章程自主管理”，这明确了大学自治权的行使也必须服从法治原则。特别是学校章程是学校自主管理和自我约束的基本依据，应当是依法接受行政的监督和司法审查的重要依据。它必须不越权，并且符合法律保留原则。二是按照正当程序的要求来审查行使行政管理权的行为。正当程序包含了“最低限度公正”的基本理念，即某些程序的因素在一个法律过程中是基本的、不可缺少和放弃的，否则;，人们会因此感到结果也许是不公正的、不可接受的。[37]当前大学行政管理权行使过程中最普遍的问题就是程序上的瑕疵，因而引发了许多的纠纷。田永案和刘燕文案中，法院都曾基于正当程序的要求对高校行使行政管理权的行为进行严格的司法审查，大大推动了其法治化进程。而对行政管理权这一权力的规范，就是间接地对学术自由权这一权利的保障。三是按照大学自治权内在结构的差异性来把握司法审查密度。既然有所谓的司法审查密度，也就意味着并不是所有的大学自治权都应当接收司法审查。事实上，纯粹属于学术自由事项，各法治国家和地区一般都不予以司法审查。[38]所以，当法院对大学自治权内部进行司法审查时，最难把握的问题就是在哪里止步，即如何区分学术自由权（利）和行政管理权（力）。笔者认为，上文所阐释的两者之间的六点差异性或许可以作为进行区分的参考性标准。没有这些标准，很可能司法审查对学术自由的保障功能还未显现，而对学术自由的损害结果已经发生了。
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六、结语
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美国教育学家赫钦斯指出，失去自治，高等教育就失去了精华。也就是说，大学内在的学术性必然要求大学自治。所以，“确保大学的学术性犹如确保生物有机体的蛋白质一样，是大学发展延展的核心。”[39]但在法治社会中，司法审查对社会公共事务管理领域的适用同样具有了一种正当性，公立大学的管理也不例外。问题的难点在于“虽然法律保护平等、教育与学术自由的权利是教育领域中用法律方式解决问题的普遍标准，……但国与国之间对教育管理是完全不同的，似乎没有一种具有普遍意义的法律规范，能够照亮传统的教育行政的密林。”[40]有鉴于此，我们必须深入“密林”之中，划清司法干预的“边界”，也圈定教育法制的“疆域”。可以说，这次“密林”中的艰难跋涉，是实现大学治理法治化的必然要求，是清除法治“盲区”、全面贯彻法治理念的时代呼唤。