2018法院：国家的还是地方的？

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　　【摘要】法院的宪法地位是什么，到底是国家的法院还是地方的法院？这是洛阳种子违法审查案的关键之一。结合宪法文本、全国人大相关的立法以及历史考察，可以发现设在地方的法院也是国家的审判机关，应是代表国家维护法制统一的机关，而不应是臣属于地方的审判机关。法院有义务适用地方性法规，但是更有义务去维护立法体系的统一。法院应该能独立行使审判权，从宪法上来说也是需要接受人大监督的。但地方人大对法院的监督应该是有限度的，应该顾及法院的这种国家属性。
【关键词】法院 宪法地位 国家 地方
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发生在2003年的洛阳种子违法审查案（又被称为“李慧娟事件”）被称为“2003年末最热点的法治事件”。[①]其中的问题有很多，许多学者发表了诸多的真知灼见。本文拟从另外一个视角对该案进行反思，即从该案所反映出来的问题来分析探讨法院的宪法地位及其宪法地位的保障问题。[②]应该说，本案中凸现了法院宪法地位的几个重大问题。具体来说，可以分为如下三个问题：（1）法院是国家的法院还是地方的法院？（2）法院依据法律行使审判权，是依据形式法律还是实质法律？是否要依据地方性法规呢？（3）法院是完全独立还是相对独立呢？地方人大是否有权对法院进行监督？其监督方式又应该如何？本文将主要从宪法解释学的角度对此加以探讨。
一、法院的宪法地位之一：国家的审判机关
——谈设在地方的法院与国家的关系
在种子案当中，洛阳市中级人民法院是代表国家进行审判，还是代表洛阳市进行审判？我国宪法第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”这是宪法对法院的地位的确认。其中的“国家”是具有什么样的涵义呢？
（一）中国宪法文本中的“国家”
分析宪法问题，宪法文本是一个必不可少的研究平台。宪法文本是理解宪法和适用宪法的前提和基础。应该说宪法文本中的用语大都是经过深思熟虑的，后人在理解某个词语在宪法文本中的涵义时也是需要仔细推敲小心掂量的。[③]以我国现行宪法的有效文本计，包括目录、章节标题、正文，“国家”一词共使用了151次。[④]其用法大致有以下几种：
1．在整个统一的政治实体意义上使用的“国家”
“国家”一词最常用的用法就是表示整个统一的政治实体，具体又可以分为主权意义上（对外）的国家和主权权力意义上（对内）的国家两种。
前者如宪法序言第2自然段规定，“一八四〇年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。”第67条规定，“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……(十八)在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布。”
后者常常使用的表达方式是“国家的权力”、“国家机关”、“国家机构”、“国家工作人员”、“国家权力机关”、“国家行政机关”等。从第57条（“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”）第96条（“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”）的规定来看，从第85条（“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”）和第89条（“国务院行使下列职权：……(四)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”）来看，这里的国家都不是与地方相对的，否则就不必使用“最高”、“地方”、“地方各级”之类的词语来加以修饰。
2．在与社会相对的意义上使用的“国家”
“国家”还经常与社会相对应，常常使用的表达方式是：“国家和社会”等。例如宪法第45条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第51条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”
3．在与地方相对的意义上使用的“国家”
“国家”有时还与地方相对应，往往是在与地方有关的场所使用，这时其涵义即是指中央。如第118条规定，“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”;
国家立法权中的“国家”，根据相关资料显示也是在与地方相对应的意义上使用的。我国现行宪法第58条规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。而1954年宪法却规定，“全国人大是行使国家立法权的唯一机关。”当时在修改宪法时存在着一定的争论。一种意见认为应该写上“唯一”两字，这样有利于维护社会主义法制的统一和尊严，不致于法出多门，使人无所适从。第二种意见认为，国务院可以制定行政法规，省、直辖市的人大及其常委会可以制定地方性法规，民族区域自治地方的人大可以制定自治条例和单行条例。地方人大也行使立法权，故而“唯一”的提法不正确。第三种意见认为，地方性法规虽不是“法律”，但总算是一种“法”。所以要去掉“唯一”。但国家立法权和地方立法权是有区别的。宪法修改委员会采纳了这一意见。[⑤]也就是说，“国家立法权”之中的国家是指中央。
（二）法院是国家的审判机关
从上面的分析可以看出，宪法中的“国家”一词涵义是有差别的。那宪法第123条规定了法院是国家的审判机关，国家是什么意思呢？将宪法第123条具体化的主要就是《人民法院组织法》、《法官法》。按照《人民法院组织法》、《法官法》的规定，地方人民法院的法官是由同级人大及其常委会选举或任命产生的。《法官法》第11条规定，“法官职务的任免，依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理。”“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。”“人民法院的助理审判员由本院院长任免。”《人民法院组织法》第34－37条也有相似的规定。
地方各级人民法院一般均由同级人大及其常委会选举或任命组成，[⑥]但这并不能说明设在地方的法院就是属于地方的法院。《宪法》第124条第1款规定，“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。这表明，地方各级人民法院是由国家设立的。当然，这里的国家或许是可以作下面两种解释的，即统一政治实体意义上的国家和与地方相对的国家。《人民法院组织法》第1条重申了宪法第123条的规定，“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。但该法第2条又规定：“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使：（一）地方各级人民法院；（二）军事法院等专门人民法院；（三）最高人民法院。”“地方各级人民法院分为：基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。”这里的“中华人民共和国的审判权”就是法律对“国家的审判机关”的解释。这里的“国家”就是指“中华人民共和国”。笔者以为，这里的“国家”从与地方相对的角度，也就是中央的角度来理解，更有利于从我国宪法体制的角度来理解法院的宪法地位，更有利于发挥法院的功能。
值得注意的是，宪法第123条的规定用的是“国家的审判机关”这一措辞，而没有使用宪法文本前一些章节中“国家机关”、“国家权力机关”、“国家行政机关”之类的表达方式。作为现行宪法基础的1954年宪法关于这一条是这样表述的：“中华人民共和国最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权。”（第73条）联系两者，笔者以为，这里的“国家的审判机关”用法和现行宪法“国家立法权”的用法相同，而且为了强调，特意将“国家”与“审判机关”之间加上“的”字，而不是如第3条中“国家审判机关”那样表述：这不是地方的，而是国家的，是中央的。
为什么要强调法院是国家的或者说是中央的，而不是地方的呢？无论是单一制还是联邦制国家，都要讲究全国性法律的效力要高于地方性立法，追求法制的统一，在单一制国家更为明显。所有的国家机关在其职权范围内都应保证法制的统一，但能最有效地保证法制统一的国家机关，那就是法院。因为法院在审理案件时最经常适用法律，对如何正确地适用法律也最为熟识。同一个法院在审理案件时应确保在法律的指导下对相同的案件适用相同的标准，不同地区的法院对于相同的案件也应适用相同的标准。而要保证适用标准的统一，法院只能是国家的法院，而不能是地方的法院，应首先适用全国性的法律，审视地方性立法是否合乎法律的规定。在地方上设置不同层次的法院的，其主要目的在于减轻最高法院的负担，方便当事人进行诉讼。[⑦]即使是设在地方的法院也负有维护整个立法体系统一性的职责。如果法院只是地方的法院，则其首要任务应是适用地方性立法，难免要为地方所控制，为地方保护主义所左右，如此则无从保证全国法制的统一，无从保证生活在同一国度之下的人民平等地享受自由和权利。在目前中央与地方关系分权化这一大的背景之下，强调让法院来维护法律体系的统一性也是有其现实意义的。在保证分权的前提下，让法院这一具有国家或中央属性的机关能通过法律途径来保证对地方某种程度的控制，而不至于让地方在完全失控的状态下运作，可谓一举两得。
二、法院的宪法地位之二：依据法律行使审判权的机关
——谈法院与地方性法规之间的关系
宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”法院是国家的审判机关，那么，它是否就仅仅以全国人大制定的法律为依据来进行审判而不必理会其他法规范呢？洛阳中院的（2003）洛民初字第26号民事判决书中写道：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条（原文如此）自然无效……”这里，是否存在着与其宪法地位相矛盾的问题呢？法院依据法律行使审判权，是依据形式法律还是实质法律？是否要依据地方性法规呢？[⑧]
（一）中国宪法文本中的“法律”[⑨]
在我国宪法文本中，“法律”一词出现的频率非常高，以有效的宪法文本计共有82次之多。我们认为，宪法文本中的“法律”到底是什么含义，这应该由宪法自身说了算；在宪法文本自身难以说明的时候，可由全国人大及其常委会通过宪法解释或者立法来明确“法律”的含义及其界限。一般而言，法律可以分为两种，即形式意义上的法律和实质意义上的法律。形式意义上的法律（以下简称为形式法律），是指由全国人大及其常委会制定的法律。这是从立法主体这一形式标准来确定的。实质意义上的法律（以下简称为实质法律），是指具有法的一般特征的一切法律规范和法律原则的总和。形式法律主要是强调特定主体的立法权限和权威，而实质法律是从法的一般特征和整个立法体系来讲的，它须为人们所遵守，为司法所适用。为易于理解“法律”的含义，我们将其各种使用语境进行区分，在不同的使用语境中对其进行全面的逐一的分析。笼而统之地下这样的那样的结论都不是科学的态度。
1．“以法律的形式”、“法律效力”
这是宪法《序言》第13段中的一种使用形式。即“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果……具有最高的法律效力。”这里的“法律”实际上是从法的一般特征的角度来使用的，即一般性、规范性、抽象性、强制性等。这里，实际上就是确认了宪法是一种法律，只是其地位较为特殊、是效力最高的法律而已，它具有法律的一般特征。
2．“宪法和法律”、“宪法、法律”
宪法和法律连在一起使用在宪法文本中出现了23次，似乎“法律”的含义就是十分清楚了，那就是由全国人大及其常委会制定的法律了。但是，是否果真如此，或许我们还是要将“宪法”与“法律”连用的语境作进一步的分解，才可以得出正确的判断。（1）与行政法规等相连使用的情况。如宪法第5条第3款规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这里，“法律”只能是指全国人大及其常委会制定的除宪法以外的法律，也就是形式意义上的法律。（2）不与行政法规等连用，但指明了立法主体为全国人大或者全国人大常委会的情况。如宪法第62条第（三）项规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。这里的“法律”也毫无疑问，只能是形式意义上的法律。（3）不与行政法规等连用，也未指明立法主体的情况。如宪法第5条第4、5款规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。第33条第3款规定，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。我们注意到，在“宪法和法律”之前常是这样几个词：“违反”、“超越”、“遵守”等。而且都是针对中国的组织和个人所提出的要求。与此相似的是对外国人的规定，如宪法第18条第2款、第32条，其表述都是“遵守中华人民共和国的法律”。我们认为这两种语境中的“法律”是同一个含义。如果仅仅理解为形式意义上的法律似乎难以自圆其说，怎能只遵守全国人大及其常委会制定的法律呢？其他的如行政法规之类的均可以不遵守？我们认为，它是从立法体系的角度来说的，是除宪法以外的中国所有的实质性法律，包括行政法规、地方性法规等。“宪法和法律”就代表了中国整个的立法体系。[⑩]
3．“依照法律规定”，“依照法律”，“依照……法律的规定”
“法律”以这种使用方式出现，在宪法文本当中是最多的了，共有31次。我们同样可以对其进行分解，考察这样的“法律”到底应该制定成什么样的法律。（1）主体是私人的，且是权利性的情况。这种情况的有：宪法第2条第3款的规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。（2）主体是私人的，且是义务性的情况。宪法第55条第2款规定，依照法律服兵役和参加民兵组织是公民的光荣义务。（3）主体是国家的情况。第10条修正案第20条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。
以上三种情况中的“法律”，我们认为是从立法体系这一实质意义上来使用的。首先是宪法，然后是形式意义上的法律，再次就是行政法规、地方性法规等。当然，基本权利和基本义务以及国家机构的职权等只能由形式法律来设定，但也可以由行政法规等将形式意义上的法律进行具体化规定。这里的“法律”不包括宪法的说法是难以成立的。宪法保障权利的享有或权力的行使，限制国家权力的行使，为制定下位法提供了依据，下位法对此进行具体化，同时宪法也对这种具体化进行控制，控制具体化了的形式法律符合宪法的要求。宪法应该包含其中。
4．其他
还有一些其他的用法，如“在法律规定的范围内”、“由法律规定”、“由……以法律规定”、“除法律规定”、“遵守……法律”、“受法律的保护”等等，这里不再一一列举。
（二）法院是依据法律行使审判权的机关
从上面的分析当中可以看出，宪法中的“法律”一词涵义也是有差别的。宪法第126条中规定的法院依照法律独立行使审判权，这里的“法律”应该是实质法律。当然，这里也要分清两个层次：第一，审判权的来源仅仅是宪法和形式法律。宪法规定法院行使国家的审判机关，依照法律行使审判权。《人民法院组织法》具体规定了法院的职权。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》对此进行了具体的分工和规制。第二，审判权具体行使的依据，也就是所要适用的则是整个的实质法律，包括宪法、形式法律、行政法规、地方性法规等。
说包含宪法，理由在于：《宪法》序言第13段规定，“全国各族人民、一切国家机关……都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这里的一切国家机关自然包括人民法院。至于宪法是根本的活动准则还是直接的活动准则，[11]这里还存在着一个理解上的问题。若根本法没有被具体化，就不可以约束人民法院，那么根本法的最高法律效力又如何体现？论者在理解这一句话时，不可以只注意前半句而忽视后半句，即“负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。人民法院如何维护宪法尊严、保证宪法实施呢？惟有通过审判活动这一途径，别无他路。《宪法》第5条第4款更明确地指出，“一切国家机关（包括人民法院——引者注）……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”另外，《人民法院组织法》《法官法》上的规定或许有助于我们理解宪法上的这些规定。《人民法院组织法》第3条规定，人民法院的任务就是用它的全部活动教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律。《法官法》第7条第（一）项也明确规定，法官应当严格遵守宪法和法律。从这个角度来说，法院有责任维护宪法所形成的整个宪法秩序，包括立法体系的统一性。这也是法院的国家或中央属性所要求的。
说包含形式法律之下的其他法规范，其论据之一就在于：《行政诉讼法》第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”很难想象，国务院的行政法规，省级人大和较大的市[12]人大制定的地方性法规不能在法院被适用，会是一种什么样的局面？
需要说明的是，法院依照法律进行审判，这里的法律我们说是实质法律，即包括行政法规、地方性法规等立法。合法有效的实质法律都应该成为法院审判的依据。但法院在审理案件的时候是有义务对低位阶的法是否符合高位阶的法进行审查的。法院需要运用整个法律体系来作出判断。“法律适用者寻找的不是适用于具体案件的某个规范的答案，而是整个法律秩序的答案。无论法律秩序在外部和形式上的划分如何，必须将法律秩序作为价值评判的整体来适用。”[13]法院依照实质法律进行审判是一个问题，实质法律之间的效力等级是另外一个问题。洛阳种子违法审查案中涉及的《河南省农作物种子管理条例》，应该说是该案审理的一个法律依据，这是需要肯定的。当然，该条例是违反国家的《种子法》的，这是下文需要加以分析的另外一个问题。