2018“新官”能否理“旧账”？——由一起特殊的行政案例引发的法律思考

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　　　§ 新官不理旧账——中国官场的古训
　　中国有句老话：“新官不理旧账。”是指新上任的官吏对其前任经手的案件不会主动重审，更不会主动翻案，否则会给自己招来麻烦。但是有一起“新官理旧账”的特殊案件，颇耐人寻味。
　　1998年5月至9月，国务院A机关的职能部门B司对国有企业C公司执行了财务检查。1999年3月，A机关就查出的违规违法问题，对C公司作了处罚。C公司要求听证，A机关指定机关党组成员兼B司司长（1998年10月接任司长职务）为听证会主持人，于1999年4月举行了听证会。听证结果维持原处罚决定。
　　本案的特殊之处就在于听证主持人的身份，既是机关领导集体成员，又是案件调查执行部门的负责人；而对C公司的检查，是由该主持人的前任执行的。用该主持人本人的话来讲，这显然不符合“新官不理旧账”的情理。另外，A机关作为国务院部委，是国家最高一级行业主管部门；行政主体的特殊性使此案更具典型意义。
　　那么，这位主持人作为B司的“新官”，应不应该去理“旧账”呢？
　　§ Nemo debet esse judex in propria causa——西方法律的格言
　　这句拉丁文的意思是：任何人不得在自己的案件中充当法官。[1]
　　这起听证案的关键在于，该党组成员兼B司司长是否具备听证主持人的资格。A机关向C公司发出处罚决定是在1999年3月，而主持人接任司长职务是在1998年10月——很显然，他没有主持资格；这笔“账”不是“旧账”，而是他自己经手的“账”；他充当了自己案件的法官。
　　然而，假设该主持人是在作出处罚决定后继任B司司长的，他处理的完全是真正的“旧账”，那又会怎样呢？这将在下文进一步讨论。
　　§ 实体问题——关于行政主体及行政主体资格
　　我国《行政处罚法》第四十二条第四款规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。这在立法技术上属典型的“排除性规定”。排除条件少，则未被排除者的范围就广。“咬文嚼字”地讲，“非本案调查人员”可以是A部委内除B司以外的职能部门及其工作人员，可以是A机关的首长，甚至可以是B司内未参与对C公司检查的工作人员，更有甚者——可以是B司内未参与对C公司检查，但参与起草对C公司处罚决定的工作人员！单就字面理解，《行政处罚法》的这一规定会被执行者有意无意地做出多种不同的解释。
　　但是，我们面对的是庄严神圣的国家法律。法律有其严密的逻辑，执法者不能仅按字面简单地背诵和生硬地执行法条，而应该透过法条的文字外壳，探求和理解蕴涵在其背后的法的精神实质。只有这样，法律才能真正起到应起的作用。
　　大多数科学，都有被称作“公理”的根本法则。这些公理在本学科研究范围内都无需证明，因为它们是“不证自明”的，是整个学科的基石，是本学科其他规律（通常称作“定理”、“规则”等）的推理基础，如传统几何学中的“两点之间直线距离最短”、会计学中的“主体可持续经营”等。公法中的“公理”之一，就是国家主权即对内最高统治权和对外独立自主外交权的永久性的持续存在。超越这一规则的命题，通常不属法学而属政治学研究的范畴。具体到本文所举案例，不管国家的国体、政体如何改变，政府如何换届更迭，政府各职能部门如何设立和撤并，各职能部门中更换了多少任官吏和公务人员，国家都有权对国有企业、国有资产进行监管和检查，这是国家主权的一种具体运用，是一种国家行政权力，且这种权力是持续的。反过来讲，现在主管国有企业C的行政机关A，将来可能因政府机构调整而被撤换为X，但不管怎样，只要C公司还是国有企业，就一定有某个行政机关代表国家来对其行使监管权和检查权。这可以认为是由上述公法“公理”推导出的“定理”。
　　行使行政权力，就必然有行政行为，这时就出现了行政行为主体或者行政主体的问题。通常情况下，行政行为主体是行政机关[2].任何未经国家法律授权的个人，包括机关工作人员，即使是作为机关法定代表人的机关首长，都不具备行政主体资格；不能将行政行为的主体和具体执行人员混为一谈。因为这涉及公法的另一个“公理”——主权在民，即国家主权是属于人民的、绝对的、至高无上的权力。按照让??雅克??卢梭在《社会契约论》[3]中的论述，“主权”的实质就是人民公意[4]的运用；人民公意以人格化的秩序和法的形式出现，就是主权者；人民通过法，根据治理国家的各种具体需要，组建各专门职权机关，并将执行主权的各种权力，包括立法权、行政权、司法权等赋予这些职权机关而非个人；除了机关（包括独任制机关），任何私法法人、自然人或其集团都无权以“主权者”的身份出现，否则就可能使个人意志或者部分人的“众意”凌驾于公意之上，导致专制甚至独裁。
　　在哲学范畴中，行为普遍有其对象，虽然主观对象和客观对象之间有时会出现偏差。而在法律范畴中，对纳入法律调整的行为及其对象都有确切的规定。行政法范畴中也不外如此。行政机关管理的对象既有民间的自然人、法人和其他组织，也包括本身的下属机关及其工作人员；对应这两种情况，行政机关或者是作为外部行政主体，或者是作为内部行政主体出现。在本文所举案例中，A机关恰恰兼具外部和内部行政主体的双重资格和身份；主持人是代表A机关的，但也可以同时代表B司。基于行政行为主体的观点，应将《行政处罚法》第四十二条第四款所规定的“本案调查人员”作为一个整体加以对待，赋予其主体含义。说得再明确一些，“本案调查人员”应指B司整体，因为相对于A机关，它（“本案调查人员”的集合）是一个内部行政主体；作为财务检查这种具体行政行为的具体执行者，作为C公司的相对一方，它是一个具有不完全行政行为能力的外部行政主体。只要是B司的成员，不论是否实际参与了对C的检查，或者未参与检查行动但参与了处罚决定的制定，或者两者都没有做，均应归入“本案调查人员”的集合，司长当然也不例外（应该说更不能例外）。行政听证的目的就是“兼听则明”，保证最终公正地作出行政决定；因而公正性是听证程序的第一要求，任何人在与自己有关的案件中不能同时充当原告、证人和法官中的任何两者甚至三者。所以在此案中，B司司长即使是A机关领导集体的成员，在一般意义上具有代表A机关的资格，也不应该坐到听证主持人的位置上。
　　以上基于行政行为主体的观点，对法条中“本案调查人员”的概念做了扩张性的解释，从逻辑上对这一概念的内涵仅作了“执行了相应的具体行政行为” 和“具有相应的行政主体资格”的规定，缩小了概念的内涵，这样它的外延就扩大了。这就可以避免本节开头提到的对法条规定有意无意做出多种解释，从而扩大 “非本案调查人员”范围的问题。当然，从立法技术角度讲，不妨采取列举加排除的方法，使法条本身更加明确。如美国《联邦行政程序法》556（b）条款关于听证主持人的规定就是如此[5].
　　然而问题并未到此为止。如果举行听证的不是对C公司作出处罚决定的A机关，而是其上级机关国务院，不就可以避免这种“内部主体资格与外部主体资格相矛盾”的情况吗？这固然是主体问题，但更多地具有程序法的意义，将在下一节接着讨论。
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