2018知情权的法理分析

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　　[内容提要]：本文属首次从法理学的角度对知情权问题进行了系统研究。首先在考证知情权的辞源、理论渊源和法律渊源的基础上，从法律关系的角度提出了知情权概念的新定义；然后，根据知情权的主体、内容和适用法律规范的性质不同，对知情权进行了系列分类；最后，本文认为，要完整而准确地理解知情权概念，还必须明晰它与隐私权、保密权、信息公开权等概念间的关系。
[关键词]：知情权；主张权；公权性知情权；隐私权；信息公开权
  知情权问题在我国法学界是一个颇有争议的问题。自上个世纪九十年代以来，特别是本世纪开始，知情权问题就受到了新闻法学、民商法学、行政法学、诉讼法学、宪法学等领域学者的广泛关注，宪法学界对之也有所涉及。但不可否认的是，我国法学界对知情权问题尚欠缺法理学的系统思考。对此，本人基于最新学术研究成果，借助法理学的分析方法探讨一二，以请教于学界诸位前辈和同仁。
一
  知情权从何而来？
  一般认为，“知情权”（right to know）一词最早出现于美国AP通讯社专务理事肯特·库勃在1945年1月的一次演讲。库勃在演讲中鉴于政府在二战中实施新闻控制而造成民众了解的信息失真和政府间的无端猜疑，因而主张用“知情权”这一新型民权取代宪法中的“新闻自由”规定。知情权一词于是逐渐从新闻界流传到法律界，并被写入宪法和法律。但知情权的观念和思想的出现要早得多。如美国独立宣言的起草人之一的路易斯·麦迪逊在1822年8月2日写给W·T·巴里的信中指出：“如果民主政府没有公开信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么，它不是一出闹剧就是一出悲剧，也可能兼而有之。”转引自[1]（第308页）1789年的法国人权宣言第15条首先明确规定了知情权的主张权内涵：“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”1946年联合国通过第59号决议宣布：“查情报自由原为基本人权之一，且联合国所致力维护之一切自由之关键。”这实际上承认了属于信息自由范畴的知情权为基本人权。1948年联合国发表的《世界人权宣言》第19条规定：“人人享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”这条已明确规定个人的信息自由权以及知情权的基本内涵即主张和接受信息的权利，1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》第9、第18和第19条进一步明确了知情权为基本人权。知情权在各国宪法中一般无明确规定，而主要是通过信息公开法、隐私权法（个人秘密法）和电子信息自由法等普通法律予以确认参见[4] （第17页），宪法法典中明确规定知情权的应是联邦德国基本法。1949年联邦德国基本法第5条第1项规定：“每个人都有以语言、文字和图画自由表达和传播其意见的权利并有权从一般的允许取得情报的来源不受阻碍地进行了解。”第17条规定：“每个人都有由其个人或同他人共同用书面形式向有关当局和议会提出请求和诉愿的权利。”第45条还有关于设立“请愿委员会”的制度规定。此外，联邦德国还通过法院组织法、宪法法院法、行政法院法等系列组织法的形式来保证当事人的知情权。
  在我国，知情权可谓姗姗来迟。我国的宪法和宪法性法律并没有关于知情权的明文规定，而是通过公民的参政权、表达自由权、监督权及国家机关政务公开的原则规定予以间接确认。在我国的法律体系中，1993年全国人大常委会第4次会议通过的《消费者权益保护法》第一次明确规定了公民和社会组织以消费者身份所享有的对商品和服务的知情权，该法第8条第1款规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。”第19条和第32条还分别规定了经营者、消费者协会等知情权义务主体的义务和职责，这里的知情权属于民事私权的范畴。首次出现“知情权”一词并作系统规定的我国法律文件，应该是2002年10月14日由广州市政府颁布的《广州市政府信息公开规定》，该规章第1条明确规定了首要的立法宗旨就是“为了保障个人和组织的知情权。”该政府规章系统规定了属于公法性质的知情权问题。今年4月中旬已送交国务院法制办审议的《政府信息公开条例》，有望以更高法律效力层级的行政法规形式确认个人和组织对政府信息的知情权。
二
  那么，何为知情权？可谓见仁见智。
  有学者认为，知情权是一种信息自由权，它“主要指公民有获取信息的权利和自由，并不包括传播信息的自由”。[1]（第2页）。该学者从信息公开制度的角度界将信息自由权视为知情权的上位概念，为我们重新审视现代信息社会的知情权问题提供了新视角。实际上，知情权问题的凸现，正身是现代信息技术、民主政治和法制发展的产物。
  知情权即了解权，它是一种政治权利，“了解权作为新的政治权利概念，意指公民了解政府的情况，是现代民主政治不可缺少的权利。为了实现这一权利，政府活动应当公开化”。[2]（第512页）。该学者从行政公开制度的角度，将其权利主体和义务主体分别限定为公民和政府。还有学者认为“行政公开”就是“了解权”：“行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息而言，通常称这种权利为了解权”，“公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容。”[3]（第953页）将知情权主要限定并关注于行政法领域，这是当前法学界的普遍现象，研究视野确实有待进一步拓宽。值得注意的是，该学者开始从公众有限获取、接受信息的角度界定知情权，隐含了知情权有其特定法律界限的观点。
  也有学者从民事请求权的角度来界定知情权：“所谓知情权是在实质性不对等的法律主体之间，通过请求信息公开来实现的、对自己有直接或间接利益的权利。”[1]（第361页）该学者从民事请求权和立足于不对等知情权主体利益的角度来界定知情权，为我们重新定义知情权概念提供了方法论的启示。请求权即主张权，该概念的运用可反映出知情权权利主体权利意识的觉醒和对处于优势地位义务主体的利益主张，而这正与现代民主宪政和法制建设所倡导的公民权利优先和人民主权的宪法价值观相吻合。然而，该学者直接套用民法学的请求权概念来解释知情权的做法，却是值得商榷的。其实，使用“主张权”来界定知情权的内涵更妥当，因为它更能体现知情权权利主体的主动性和当代宪法的人民主权原则，权利来自于主张，权力来自权利，“请求权”一词仍存在知情权这一重要公民权利源于国家权力之嫌疑。一些国际条约也采用过“主张权”一词，如《世界人权宣言》第19条：“人人有权享有主张和发表意见的自由”。又如《公民权利与政治权利国际公约》第19条第1款：“人人持有主张，不受干涉。”
还有学者则从广义和狭义的角度对知情权做了比较全面的界定：“广义的知情权，是公民及居民、法人及其他组织依法所享有的、要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。”“狭义的知情权，是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利。……其核心是情报公开请求权。”[4]（第18页）但该学者主要出于情报公开制度的行政法学研究的需要来对知情权进行界定的，同时也存在用词交叉（如公民与居民并列）、广义和狭义泛化等现象。不过，该学者已从法律关系的角度对知情权概念做出了法理学解释的初步尝试，这是值得肯定的。这是因为，我们对知情权的把握不能仅仅停留在法律条文关于法定知情权的规定，还应注意从法律关系的实践角度来把握实有知情权。从法理学上讲，知情权首先是应有权利，它属于人权的范畴。李步云先生曾言：“知情权是现代社会公民的一项基本人权，具有不可剥夺的性质”。根据“权利推定”，在民主制度下，公民应当充分享有知情权[1]（第3页、第6页）。王习根先生也认为，“知情权不仅是一项重要人权，而且是一项前提性的基本人权。”[5]同时，知情权也是法定权利和实有权利，属于法律权利的范畴。
综合以上学者意见，我以为，知情权概念可界定如下：知情权即了解权，即在特定的法律关系中，一方主体从另一方主体依法了解与自身利益相关信息的权利和自由。它是权利的权利，属于基础性和前提性的权利，并具体体现为信息的主张权和信息的接受权。在具体的法律关系中，知情权包括主体、客体和内容三个构成要素。其中，知情权主体又分为权利主体和义务主体，均可为一切个人和社会组织，但一般而言，知情权的权利主体主要为处于弱势地位的公民，而义务主体主要为处于强势地位的国家机关、社会公共权力机构和营利性经济组织等社会组织。知情权的客体即信息载体，是与权利主体利益相关的一切信息载体，如商品说明书、服务指南文件、报刊杂志、广播影视、书籍、多媒体网络等一切有形无形、有声无声的信息媒介。知情权的内容即信息，它是与权利主体利益有着直接或间接关系的一切信息，包括政治、经济、文化、社会生活和有关个人身份与人格的一切信息，它们应是真实的、完整的，而非残缺不全、虚假失真的。为了更完整而准确地理解知情权概念，我们还必须对知情权进行分类，并厘清知情权与隐私权（保密权）、信息公开权等概念间的关系。