2018论高等学校之法律地位

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　　  【摘要】本文围绕高等学校在社会生活中充当的不同角色：行政主体、行政相对方和民事主体，对高等学校的法律地位进行全方位的分析，并结合相关案例加以阐述。本文重点分析了高等学校的行政主体地位及在个案中的体现，并对作为行政主体的高等学校所拥有的自由裁量权、对正当程序的遵守及相应的行政赔偿责任问题逐一进行论述。对于高等学校所具有的行政相对方地位和民事主体地位问题及一些相关问题，本文也结合有关案例予以分析和探讨。
  近年来，随着一系列与大学有关的案件的出现，如张旺诉东南大学不依法履行法定职责附带行政赔偿案[2]、北京联合大学建材轻工学院诉北京市宣武区物价检查所违法行政处罚案[3]、齐凯利诉北京科技大学人身损害赔偿案[4]，以及在社会上引起广泛关注和热烈讨论的田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案[5]和刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书案[6]及刘燕文诉北京大学学位评定委员会案[7]，高等学校在法庭上频频出现，其中属于被告方的情形居多，但也有属于原告方的情形（如前述北京联合大学建材轻工学院诉北京市宣武区物价检查所违法行政处罚案），而这一系列案件的出现，从不同的侧面引发了人们对我国高等教育制度、相关法律法规，以及司法实践中一些问题的思考与探讨。我们认为，以上案件虽然各自具有不同的特点，但毋庸置疑，高等学校的法律地位问题始终是萦绕上述各案的一个重要问题。高等学校究竟是一个何种性质的法律主体？它具有哪些权利和义务？它在多大范围和程度上行使法律、法规甚或规章授予的行政职权或公共管理职权？它与学生、教师的关系如何？对于高等学校的管理行为，法院是否有或者是否应有司法审查权，如果有，其审查范围和方式如何？这一系列的问题，既与个案密切相关，同时又将直接影响今后如何处理与高等学校相关的案件。因此，本文将围绕高等学校的法律地位问题，结合相关案例，从不同的方面展开论述。
   
  在我们进行论述之前，必须要明确的一个问题是：高等学校在社会生活中所扮演角色的多重性，即高等学校所具有的多重身份问题。《中华人民共和国教育法》[8]（以下简称《教育法》）第31条第1款规定：“学校及其他教育机构具备法人条件，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。”《中华人民共和国高等教育法》[9]（以下简称《高等教育法》）第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”因此，高等学校具有法人资格，是独立的法律主体，这一点并无争议。而我们所要讨论的问题的焦点在于：社会生活中角色的多重性决定了高等学校在不同方面具有不同的法律身份，因而各自具有相应的权利（权力）和义务，对其不同性质的行为主体所作出的行为亦要承担相应的法律责任。在此，我们主要以行政法和民法为研究视角，拟从三个方面对高等学校的法律地位进行分析，即：作为行政主体的高等学校，作为行政相对方（或称行政相对人，下同）的高等学校，和作为民事主体的高等学校。其中，第一方面为本文分析的重点。
   
  一、 作为行政主体的高等学校
   
  行政主体是指依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织。很显然，高等学校不属于行政机关，那么，它是否属于法律、法规授权的组织呢？《教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。……”在这里，虽然法律条文中并没有区分“权利”和“权力”，但我们可以注意到，其中第3项规定的招生权，第4项规定的学籍管理、奖励、处分权，第5项规定的颁发学业证书权，第6项规定的聘任教师及奖励、处分权等，具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的主要特征，[10]因而在性质上应当属于行政权力或公共管理权力。我们可以据此断定，高等学校经由国家法律的授权，行使国家行政权力或公共管理权力，且如前文所述，其具有法人资格，能够独立承担相应的法律责任，因此，高等学校具有行政主体地位。下面，我们将结合相关的案例，对此加以阐述。
  （一）从田永诉北京科技大学案看高等学校的行政主体地位
   
  我们首先聚焦田永诉北京科技大学案[11]，在判决书中，法院明确指出了高等学校具有行政主体地位——“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第25条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人的合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决他们与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。”[12]判决书中，法院还引用了有关的法律、法规，进一步指出了对于因高等学校行使行政权力引起的争议，可以适用行政诉讼法予以解决，即：《教育法》第20条规定：“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”第22条规定：“国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”《中华人民共和国学位条例》[13]（以下简称《学位条例》）第8条规定：“学士学位，由国务院授权[14]的高等学校授予。”因此，法院认为：“本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证、学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决。”[15]
   
  这里我们还应当注意到的是从1999年1月1日起施行的《高等教育法》中的相关规定。其中第20条第1款规定：“接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或者其他学业证书。”第22条规定：“国家实行学位制度。学位分为学士、硕士和博士。公民通过接受高等教育或者自学，其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位。”此外，《学位条例》第8条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”
   
  综上所述，作为行政主体的高等学校，属于行政主体中的法律、法规授权的组织，而高等学校所实施的各种行为中，哪些属于行使行政职权的行为，目前法律对此并无明文规定。我们认为，根据行为的特征、性质、对学生（或教师）的权利义务影响程度，以及结合相关的司法判例，学校对学生作出的开除、勒令退学的处分， 不予颁发相应的学业证书、学位证书的决定，以及其他一些严重影响学生（或教师）权益的行为，均应纳入行政行为的范畴。[16]这样便于保护相对方的合法权益，为相对方提供相应的救济。此外，只有将上述行为纳入行政行为的范畴，人民法院才能对高等学校的这些行政行为进行司法审查，有利于对行政主体行使权力的行为进行必要的司法监督，此种解释也符合行政诉讼法的立法精神和行政法的发展趋势。
  （二）刘燕文诉北京大学及刘燕文诉北京大学学位评定委员会案带来的思考
   
  人民法院在田永诉北京科技大学一案中确立的高等学校具有行政主体资格的原则，在其后的刘燕文诉北京大学案[17]中，得以坚持。在一审判决书中，法院认为：“根据我国法律规定，高等学校对受教育者有进行学籍管理等权力，有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的职责。高等学校作为公共教育机构，虽然不是法律意义上的行政机关，但是其对受教育者进行颁发学业证书与学位证书等的权力是国家法律所授予的，其在教育活动中的管理行为是单方面作出的，无须受教育者的同意。根据《教育法》第28条、第29条的规定，学校作为教育者享有按照章程自主管理的权利，行使对受教育者颁发相应的学业证书的权利，同时还有义务保护受教育者的合法权益，并依法接受监督。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项的规定，由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。北京大学作为国家批准成立的高等院校，在法律、法规授权的情况下，负有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书的权力，北京大学在依法行使这一法律授权时，其作出的单方面的管理行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。”[18]在这里，法院仍然是将高等学校作为法律、法规授权的组织来看待的。
   
  当然，在刘燕文诉北京大学学位评定委员会一案中，与行政主体资格密切相关的一个问题则是：北京大学校学位评定委员会是否是行政诉讼的适格被告？即是说，北京大学校学位评定委员会是否为行政主体，它是否具有独立的法律人格？一审法院认为：“北京大学根据《中华人民共和国学位条例》第9条的规定，设立北京大学学位评定委员会，北京大学学位评定委员会依据《中华人民共和国学位条例》第10条第2款的规定，依法行使对论文答辩委员会报请授予博士学位的决议作出是否批准的决定权，这一权力专由该学位评定委员会享有，故该学位评定委员会是法律授权的组织，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项的规定，具有行政诉讼的被告主体资格。北京大学依据《中华人民共和国学位条例》第11条的规定，只有在校学位委员会作出授予博士学位决定后，才能发给学位获得者（笔者认为应为“学位申请者”）相应的学位证书，校学位委员会作出的是否授予博士学位的决定，将直接影响到刘燕文能否获得北京大学的博士学位证书，故北京大学学位评定委员会应当确定为本案的适格被告。”[19]而对此，被告方的委托代理人则有不同的看法，他们认为：“北京大学是学位授予单位，北京大学具备法定的主体资格，学位评定委员会只是北京大学专司审查、批准是否授予博士学位决定职能的法定机构，不能成为最后颁发博士学位证书的主体。尽管学校和学位评定委员会有紧密的联系，但二者毕竟不是同一主体，是种属关系。虽然北京大学学位评定委员会是法律授权专门行使某项职权的机构，但不是一般行政法意义上所讲的法律、法规授权的组织，只是法律规定的学位授予单位内部一种相对独立的特定机构而已。最终还得由北京大学根据校学位评定委员会的投票结果作出不授予刘燕文博士学位的决定。所以，该诉讼中校学位委员会不具有适格的被告身份。”[20]那么，北京大学学位评定委员会是否具有被告资格呢？我们需要看一看《学位条例》中的有关规定。其第10条第2款规定，作出是否批准授予博士学位的决议的权力“专由该学位评定委员会享有”。第11条规定：“学位授予单位，在学位评定委员会作出授予学位的决议后，发给学位获得者相应的学位证书”。在这里，我们可以看出，学位授予行为的最终形成，是以学位授予单位而非学位评定委员会颁发相应证书为标志的，而校学位评定委员会更类似于一个独立法人内部设立的工作机构，其本身并不是一个具有独立法律人格的行政主体。因此，将北京大学学位评定委员会作为被告，似乎并不十分妥当。
   
  此外，因为该案涉及学位授予这一学术性较强的行为，也有学者认为不属于人民法院的受案范围。比如，中国人民大学法学院的王利明教授就认为：学术的评价属于高等院校的自主权，海淀区法院受理此案妨碍了高校的自主权，国外也没有法院受理的先例。法院不能做力所不能及的事情，如果作了也是无法执行的，那是司法资源的浪费，因为学术问题太复杂，法院的受理代替了一种学术评价。[21]武汉大学法学院的 陈杭生教授亦认为，海淀区法院受理此案是违法办事。因为“第一、《行政诉讼法》明确规定的受案范围，并不包括有关授予学位问题的争议……”。北京科技大学的刘国权教授认为，也许现行的法律是有缺陷的，但应通过法律程序去修改，在它没有修改之前，司法机关不应超越法律的范围办案。[22]当然，更多的学者在肯定法院可以介入或应当介入的同时，对司法审查的范围和方式表示了关注。例如，清华大学的张卫平教授认为：哪些争议应当通过司法途径解决，必须考量各种因素，包括救济的成本、救济的时间消耗、对司法机关的压力、对管理机构或行政机构的信赖等等。不宜所有程序审查全部交给司法机关判断，比较妥当的处理是分流。即当国家教育行政管理机构取消没有授予权的单位所授予的学位时，被授予人可以最终诉请至司法途径。而其他有关学位的纠纷或权利救济应限制在行政手段和内部机制内，无需通过司法途径。[23]北京大学法学院博士研究生何海波认为：虽然赞成“更多的大学自治，更少的行政管理”的主张，但同时认为，司法对学位评定的审查仍是必不可少的。在现代法制国家里，法院是公民权利的救济者和公共权力的监督者，不能因为学位评定贴有“学术”的标签就排除法院的审查。当然，由于学位评定的高度专业性，法院应当节制审查方法，仅仅作形式审查，而不去评判论文水平。司法审查不是要代替专家的判断，而是为专家的行为划定一个最外部的界线。何海波进一步以刘燕文诉北大案为例，指出怕法院干预学术的担心是多余的。海淀区法院撤销被告不授予学位的决定不是因为认为刘燕文论文达到了博士学位水准，而是由于程序上的原因。法院没有责令被告给刘燕文发学位证书，只是要求被告重新讨论并作出决定。[24]我们认为，鉴于是否取得学位与学位申请者将来的就业、收入及社会评价息息相关，学位授予行为是涉及申请者重大权益的行为，加之目前的《学位条例》中对学位申请者并无相应的救济规定[25]，因此，司法审查进入学位授予领域，便于更好地保障学位申请者的合法权益，有其现实的必要性。我们建议“根据学位争议的特点，以法律明确规定由相对独立的学位争议仲裁委员会或类似机构先行处理，当事人不服处理决定者，可以向人民法院提起行政诉讼。这样既注意到了学位争议的特性，设置必要的先行处理程序，又考虑到了司法审查机关（人民法院）的必要而适度的介入。‘必要’是指法院的最终裁判权，‘适度’则是指法院审查的内容与程序的有限性，即只作程序性或形式审查，而不对学位论文的水准高低作实质性评价。”[26]