2018从松花江污染事件反思我国的环境法律和法学研究问题

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　　  松花江污染事件已经被国家有关部门认定为一起典型的因为安全生产事故导致的严重水环境污染案件。目前，学界广泛认为，该事件之所以能够发生，污染事故的应急处理之所以出现一些问题，是和我国环境法和环境法学研究存在不足密切相关的，应当引起有关部门的关注。下面笔者来对该事件有关的环境法和环境法学研究问题及其对策进行分析和探讨。
  
  一、事件所反映的规划环境影响评价和企业环境后评价问题
  
  随着人口总量的进一步增加、国民消费需求的进一步提升，工业费水和生活废水的排放量将进一步保持稳定增长的趋势。如果保持目前的污染水平，到2020年，中国的GDP翻两番时，污染总量也会翻两番。[1]加上我国大部分大中型化工石化企业分布在沿江、沿海甚至人口密集和饮用水源保护区，生产和污染处理设施不断老化，污染物处理和污染事件的防范能力越来越不足，环境污染相对较重，发生重特大水污染事件的几率将进一步提高。仅2005年11月，国家环保总局就接到36起突发性环境污染事故的报告，其中特大的3起，重大的10起。[2]肇事者大多是分布在江河水域的大型化工、石化企业。[3]在流经中国的所有河流中，中国基本上都属于上游国。因此这个事件说明，布局性的环境隐患和结构性的环境风险，已取代个体的污染，成为我国环境安全的头号威胁。[4]中国如不妥善处理工业发展规划的合理布局问题，不总结松花江污染事件的教训发展自己的环境污染事件的应急体系，出现跨国水污染事件和外交纠纷的频率也随之增大。
  
  松花江污染事件发生之后，中央政府于2005年12月下旬发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，《决定》要求：“各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。”按照《决定》的要求和松花江污染所体现的问题，国家环保总局在全国启动了环境安全大检查，结果显示我国化工石化行业存在较明显的布局性、结构性环境隐患。2006年2月初，国家环境保护总局开始在全国范围内全面排查化工石化项目特别是分布在江河湖海沿岸、人口稠密区以及自然保护区的化工石化项目。[5]该行动被新闻界广泛称为第二次“环境风暴”，是2005年“环境风暴”行动的延续和提升。[6]从法律上分析，这两次“环境风暴”都以《环境影响评价法》为依据，不过，第一次环境风暴的目的是打击单个新建、改建、扩建项目违反环境影响评价程序的问题，第二次环境风暴的目的则包括三个：一是推行规划环境影响评价，特别是高风险行业的规划环评制度，从根本上遏制环境事故频发的现象。[7]如果不从规划的源头控制，就会永远陷入环境污染防不胜防、治不胜治的恶性循环。[8]二是要求一些可能存在环境风险的企业和环境违法企业，依据《环境影响评价法》进行环境后评估，即“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。”三是要求安全生产、环境保护部门督促已建高危企业加强安全生产和环境应急机制建设，进行环境风险评价和应急预案排查。因此，可以说，第二次环境风暴，有排查义务的不仅是各企业，还包括高风险行业的主管部门、地方各级人民政府及其环境保护行政主管部门。
  
  关于规划环境影响评价，《环境影响评价法》第7条和第8条规范的都是新规划的制定和审批问题。对于环境影响评价法实施以前已经施行的规划，如何保证其科学性呢？《环境影响评价法》没有规定。实际上，对于新建成的工业区域，环境保护的要求都是很严格的，新投入运行的企业也一般采用了符合环保要求的设施和工艺，只要它们按照环境法律法规的规定运行，一般不会对环境产生额外的影响或者损害。但是，对于那些老工业区域中的老企业，特别是实行环境影响评价制度之前建成的企业，则对环境产生了巨大的风险。另外，对于很多在环境影响评价制度实施之后建成的企业，环评单个看来基本可行，但如果把该规划区域内的全部项目综合起来分析，它们对环境的压力已经远远超过当地环境的承载能力。
  
  关于建设项目环境影响评价，有关的立法存在一些漏洞，如《环境影响评价法》没有规定新建化工石化类建设项目与有毒有害物质的建设项目的环境风险评价问题，《水污染防治法》未把环境风险应急预案与事故防范措施的验收纳入“三同时”制度之内。另外，一些企业建成时，可能对环境没有构成什么损害风险，但多年后，设备老化了企业无资金更新；一些企业已进行了改建或者扩建，排放污染物的种类和数量更多了，对环境的损害风险就更大了。依据环境法律法规的规定，如果让这些老工业区内的老企业上马新的污染设施和工艺，即使经济代价能为企业接受，但若干年后，这些企业还是会成为敏感区域环境损害的定时炸弹。如果现在责令它们关闭，不利于经济的发展和人民就业环境的改善；如果让这些企业搬迁，巨额的费用又让国家和地方政府头疼。基于此，老工业区内的老企业，已经成为中国各级政府的一块心病。
  
  以上分析再次说明，我们不仅要严格执行规划环境影响评价制度，还要严格执行建设项目的环境影响后评价制度。目前，可以由国务院发出通知，要求：对于所有未进行环境影响评价的老规划，应补办环境影响评价手续，提出产业结构调整和污染物排放总量控制的计划措施；对于新规划，应该组织专家重新进行评价，对存在的问题提出补救措施；对于投入运行超过一定年限可能对环境产生重大损害风险的企业，应依据《环境影响评价法》第27条之规定进行环境影响后评价，不符合要求的，依法责令整改、搬迁或者关闭；规划和建设项目的环境影响评价应该包括环境风险评价；把“三同时”制度扩展至工业规划区域的验收层次上，环境风险应急预案与事故防范措施应纳入建设项目和规划区域“三同时”的验收范围。
  
  二、事件所反映的环境保护监管体制问题
  
  （一）几个值得注意的现象
  
  综观吉林石化公司双苯厂的安全生产事故应急和水污染应急，以下几个不正常的现象值得深思：一是在松花江污染事故发生后的四天时间里，国家环保总局没有接到吉林省政府、吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息。[9]二是在明知松花江已经被污染的情况下，吉林有关方面仍然向媒体强调爆炸没有造成污染，把下游人民群众的生命和财产安全视为儿戏。[10]三是吉林隐瞒污染的现象引起了全国的民愤，应急工作在中央政府的直接干预下才真正地得到协调开展。四是国家环境保护总局主动承担了责任，局内很普遍的说法是，国家环境保护总局太依靠地方，也太相信地方了。五是国家环保总局的局长辞职了这么长时间，而至今既没有听说吉林省市两级负有责任的行政官员主动辞职或者受到严厉处分息，也没有听说其他负有相应环境监管职责的机构出来反省。在法治的国度里，这些现象说明了什么？这说明我国的环境保护监管体制，无论是纵向的还是横向的，都出了大问题。2005年12月底发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也指出，我国的环境管理体制未完全理顺，环境管理效率有待提高；监管能力薄弱，国家环境监测、信息、科技、宣教和综合评估能力不足，部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增强。
  
  （二）纵向的环境保护监管体制问题及其对策
  
  纵向的环境保护监管体制问题具体表现为：一是环境保护的地方行政首长负责制没有得到有效的落实。我国已经该制度多年，但在实际的操作中，环境保护目标的确定、绿色GDP的确定、责任的追究方法和程序等却很难确定。在环境问题并没有发展成为本行政区域的灾难问题时，上级政府也不愿意让自己垂青的具有经济发展领导能力的下级行政首长在环保问题上栽跟头。因而这也就不难理解地方行政首长负责制实施多年而鲜有地方政府一把手丢官的现象了。另外，目前，不仅是环境保护领域，还是安全生产、卫生、消防、国土保护等领域，都在喊实行行政首长负责制，有关的目标正在或者正准备纳入地方各级行政首长的考核指标体系之中。从科学的角度看，这是好事。但中国有句古话：“虱子多了不痒，债多了不愁”，负责制多了，行政首长也就麻木了。行政首长一旦麻木，在没有出特大问题的情况下，负责制也就名存实亡了。二是国家环境保护行政主管部门对各地方缺乏真正的制约权。众所周知，地方环保部门由地方各级人民政府管理，其人事权和财权掌握在地方各级党委和政府手中，上级环保部门只有业务指导职权。地方环保部门的法定职责是保护环境，但是如果它们严格依据环保法律法规和国家环保行政主管部门的指示从事环境监管工作，可能会对一些地方暂时的经济发展和就业形势产生一定的影响。影响较大或者时间较长，地方党委和行政首长不高兴了，环保行政主管部门负责人的乌纱帽就要飞了。乌纱帽决定其本人的政治前途乃至家庭生活质量的优劣问题。为了保住乌纱帽，环保行政主管部门的负责人不得不依据地方党委和政府的意图干一些违反原则的事情，如不按照规定上报应当上报的环境问题，以文件对文件的“空对空”形式应付中央的要求等。一些资金短缺的地方环保部门甚至打起了排污费和罚款的主意，歪曲环境立法或者滥用环境监管自由裁量权搞“依法腐败”，[11]和排污企业形成了“猫鼠同乐”的默契，即地方环保部门默许企业长期超标排污，排污企业则持续地向环保部门“贡献”排污费或者罚款来养活环保部门的职工。也就是说，国家环境保护政策的实施和目标的实现受制于地方政府，而对地方的一些违法行为，国家环保行政主管部门有时也无能为力。时间长了，环境保护的长效机制也就被破坏了，不出大问题才怪。三是下级环保部门对上级政府所管的企业无责令关、停、并、转的严厉处罚权，但是出了污染问题则由下级环保部门兜着，显然违反了权力和责任平衡的原则。按照规定，吉林市环保局对吉林石化公司没有责令关、停、并、转的行政处罚权，但是对于吉林石化公司等中央直属企业，其突发环保事件的应急职责，该局却不得不承担，因而极不合理。
  
  在目前的体制下，可行的办法是继续完善国家监察、地方监管、单位负责相结合的环境监管体制。具体的措施除了通过几次风暴式的执法活动树立环境法的权威外，还包括：其一，国家环保部门和监察部门联合发布环境保护违法违纪行为处分文件，对有关责任单位和责任人进行责任追究。其二，发动新闻媒体和社会舆论主动参与的优势，加大对环境违法现象的曝光力度，及时把上级环保机关的检查情况和查处结果向全社会公开。其三，按照2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的规定，健全区域环境督查派出机构，加大省以下环保部门垂直领导的试点。其四，下放中央和省属企业的环保监管权，实行环境保护的属地化管理，让地方来监督这些企业的环保状况，制约中央和省属企业违法普遍的现象。
  
  （三）横向的环境保护监管体制问题及其对策
  
  横向的环境保护监管体制问题具体表现为：一是各单行环境立法的起草往往由一个行政部门主导，因而被全国人大常委会通过的单行环境立法大多留有片面强调主管部门“主管”权或者“监督管理”权的痕迹。由于环境“主管”权或者“监督管理”权被单行环境资源立法分解得七零八落，缺乏环保行政主管部门的有效监督和协调，1989年《环境保护法》授予国家环境保护总局的“统一监管管理”职权被专门立法逐渐架空了。如修订后的《水法》、《海洋环境保护法》授予了水利、海洋、交通、渔政等部门部分环保“主管”权或者“监督管理权”，但是对于环保行政主管部门的统一监管管理要么不谈，要么轻描淡写地规定一下，或者用“会商”、“备案”等词简单地来代替。再以环境公报为例，环保部门发综合性的环境公报，水利、海洋等部门则发专门性的环境公报，但是由于缺乏有效的协调，目前，公报的数据口径并没有得到很好的统一。也就是说，单行环境立法没有把环境保护的生态规律和实际的行政管理现状有机地统筹起来，环保行政主管部门和其他部门在环保监管的职责方面并没有得到立法很好的协调。二是一些负有环境监管职权的行政部门只重视某一个专门环境立法中对自己有利的立法职权规定，而忽视《环境保护法》和其他环境立法中对自己利益少的职责规定。在部门主导单行立法的今天，有的部门在单行立法中只有职权而无责任的现象比较普遍。如很多环境事件发生之后，因为1989年的《环境保护法》规定环保行政主管部门是统一监督管理的部门，社会舆论首先便把矛头指向它，真正负有监管职责的部门却避而不谈责任，有的甚至把责任推给环保行政主管部门。三是很多环境污染事件是由安全生产事故引发的，因此安全生产和环境保护监督管理部门应协调两者的监管职责，但是现有的立法却没有做到这一点。也就是说，环境保护的监管要求在现有立法中并没有和安全生产的监管要求有机地融合在一起，在现实中出现了“河水不犯井水”的现象。为了解决以上问题，梳理横向的环境保护管理体制刻不容缓。2005年的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也认识到了这个问题，要求按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性。
  
  我国目前实行的是政府主导、各方广泛参与的环境保护体制，一旦政府主导的作用出现了问题，就会严重影响整个国家环境保护的效率。因此必须对症下药，以解决职权过于分散且缺乏有效的协调和监督为突破口，做好以下工作：其一，制定专门的《环境保护监督管理职责法》或者修订《环境保护法》，全面、具体、平衡地规定有关部门的职权和责任，避免由各部门主导的单行环境立法回避部门责任的现象。其二，把安全生产和环境保护的监管职责结合起来，建立会商、通报、多部门审核、联合执法等机制。其三，进行机构改革，改变环境行政监管权过于分散在各部门的现象，建立广职责的大机构。如可以考虑把国家环保总局上升为环境部；重整国土资源部、水利部、国家林业局、国家海洋局、国家安全生产总局、国家地震局的职能，组成新的资源部（职责是监管土地资源、矿藏资源、淡水资源、海洋资源和林业资源）和灾害应急部（负责水灾、地震、海啸、森林火灾、安全生产等自然和人为灾害的应急）。此外，还要重新协调以上机构与交通、农业、商业和国家发展改革等部门的环境监管权。
  
  三、事件所反映的国内环境应急制度建设问题
  
  松花江污染事件发生之后，学界有两个观点：其一认为，吉林石化公司双苯厂不应建在松花江的上游，应该搬迁。笔者认为，这个观点值得商榷，只要该企业不位于环境敏感区，就是合理的。再说，不可能把所有的企业都建设在各流域的下游，即使建设在下游，不重视企业环境污染的应急体系建设，也会产生严重的水污染。其二认为，吉林石化公司双苯厂不应建在松花江边。笔者认为，吉林石化公司双苯厂建设在松花江边没有错，因为它的运行需要水，即使它不建在松花江边，也会位于其他水系边。[12]近年来，一些地方相继发生安全生产事故，并引发了重、特大环境污染事故，群体性事件增多，主要原因是一些地方没有高度重视对突发环境污染事故的防范。[13]体现在松花江污染案上，吉林石化公司错在没有加强企业的环境风险管理和应急体系建设，吉林的地方政府错在没有加强相关的领导和监管。也就是说，问题出在环境应急制度的建设和落实上。体现在松花江事件上，具体的问题主要为：
  
  一是地方政府和环保部门在污水处理的应急中指挥失职。在该案中，企业发生爆炸事故后，吉林市政府和市环保局已经介入应急事宜，负有直接应急监管职责的责任。按照环保常识，剧毒的苯和硝基苯一旦排放到水体中，会产生严重的水污染，因此，依据《水污染防治法》第29条规定的“禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液”，污水不能外排。但如果是因为企业不具有储存污水的条件而使剧毒的苯和硝基苯外排，这说明吉林市环境保护局在该企业应急预案的审批方面存在疏忽或者放任的责任；如果是在吉林市领导和市环保局默许或在吉林市环保局不知情的情况下，企业把应急所产生的剧毒污水外排，这还说明吉林市领导和市环保局负有放任违法或者疏忽的责任。
  
  二是地方环保部门和政府不执行上下级环境保护部门间和政府间的环境事故信息报告制度。1987年的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》第8条规定：“重大或特大的环境污染与破坏事故的报告分为速报、确报和处理结果报告三类。速报从发现事故后起，48小时以内上报；确报在查清有关基本情况后立即上报；处理结果报告在事故处理完后立即上报。”但是，在松花江污染事故发生后的11月14日至17日的四天时间里，国家环保总局没有接到吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息，错过了解除污染隐患的最好时机。[14]这说明，知情的吉林省和吉林市有关方面是存在明显的故意的。这可能和我国缺乏严格的信息报送责任制有关。
  
  三是水利部门或者流域水资源管理机构在水环境监测方面失职。1996年修订的《水污染防治法》第4条规定，水利和重要江河的水源保护机构协同环境保护部门进行水污染防治实施监督管理。2002年修订的《水法》第34条规定：“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。”可以看出，吉林石化公司双苯厂排污口的存在，如果没有经过水行政主管部门或者流域管理机构的批准，但它们至少有义务事后知道这个排污口的存在。《水法》第32条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。”可见，水利管理部门和重要江河的水源保护机构对吉林石化公司双苯厂排污口下游的松花江水质是负有监测职责的。即使吉林的地方政府和环境保护部门否认污染的存在，水利部门或者流域水资源监测部门也应当知道河流被污染了，并按照规定报告国家环保总局和下游的黑龙江政府，但事实上它们做了这项工作吗？事件发生后，我们只听到国家环保总局的反省声音，却没有听到水利部门和流域管理机构的反省声音。
  
  以上问题可以总结为：我国目前的地方各级环保部门应对突发重特大环境事件的处置能力明显不足，应急信息的报告和反馈工作不力，环境应急监测能力不足。[15]为此，2006年年初，国家环保总局出台了环境污染事故应急预案，并要求各省级环保部门编制省一级的环境污染事故应急预案，一些重点污染的企业也应该有污染事故应急预案。[16]目前，剩下的是应急预案编制和演练问题。笔者认为，应对全国范围内的所有突发环保事件，仅有一个国家环保总局的预案是不够的，因为，应急涉及环境安全的评估和紧急状态的宣告问题，有时涉及军事资源和力量的调动问题，在个别情况下，还涉及与外交协调问题。因此，除了要完善环境安全立法和化学品管理立法外，还必须颁布一部全国性的环境突发事件应急立法，即由全国人大常委会通过定《环境突发事件应急法》或者由国务院颁布《环境突发事件应急条例》。
  
  四、事件所反映的公众环境利益保障机制缺失问题
  
  现行《宪法》的序言指出：“一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民……建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这说明，人民，也就是公众，在国家中享有至高无上的法律地位。尽管按照《宪法》的规定，人民通过各级人大来行使国家权力，不具有直接行使国家权力的资格，但是主权最终在民的宪法基础和还权于民的人民民主思想是不能动摇的。也就是说，各级政府无论制定什么法，作出什么决定，采取什么措施，都应该以满足公众的意愿和利益为宗旨。松花江污染的任何应急措施，也应该符合这个宗旨。但是在实践中，却存在如下问题：
  
  （一）公众应急信息的提供机制问题
  
  向公众提供应急信息的机制不健全。发生重大突发事件，政府有义务介入并且取得主导和控制权。控制的手段要得到国民的理解和支持，符合国民的利益，必须在国家权力的绝对控制和有序引导下向公众提供善意的、充分的事故信息和应急信息。从法理上讲，在涉及公众重大利益特别是公众生命财产可能遭受重大损失的关头，“主权在民”的宪法基础应该被彰显。但是如果不是基于善意的目的而是恶意隐瞒或者延缓公告可能造成人民群众生命财产重大损害的信息，显然就违反了这一基本的准则。违反了这一基本准则，就侵犯了国家主人的主权，政府的信用就丧失殆尽，严重时可以引发危及国家政权的混乱和骚乱。在松花江污染事件中，哈尔滨市政府关于第一次停水的公告是出于善意隐瞒的目的，而且在当天就在第二次公报中就改正了，情有可原。但是吉林方面的应急指挥机构，为了维护“一贯正确”的面子和少数人的乌纱帽，完全漠视公众的生命和财产安全，不按照《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》履行向下游告知实情的义务，就是不可原谅的。如果不是中央人民政府及时干预和全国人民声讨，后果不堪设想。因此，吉林方面应当承担违反“主权在民”宪法基本准则一致的政治和法律责任。可喜的是，污染事件发生之后，国家环保总局于2006年2月初决定，对127个分布在全国江河湖海沿岸、人口稠密区、自然保护区等环境敏感区附近的投资约4500亿元重点化工石化类项目进行环境风险排查，并把这些企业的排查信息全部向社会公开。[17]
  
  （二）应急中的避害机制建设问题
  
  采取合理的公众避害措施是环境突发事件应急工作的基本原则。松花江污染发生之后，黑龙江省各级政府为人民群众采取了相应的应急避害措施，如从外地调运饮用水、平抑清洁的饮用水价格、给困难人群免费提供清洁的饮用水等，得到了各方面的肯定，但是实践中还是暴露了一些长期积累下来需要解决的公众应急避害问题，如很多区域和单位没有应急水井，如何坚决打击不法行为确保商品饮用水的质量，政府在已经故意提供错误信息的情况下如何科学辟谣，如何有序地引导居民泰然应对事件而不外逃问题，需要以后去逐步完善。尽管如此，从各方面的评价来看，黑龙江应急措施的采取总的来说还是比较合理的。但是，松花江吉林段的应急措施怎么样呢？我们从吉林方面长时间恶意隐瞒污染已经发生的事实来看，肯定非常糟糕。是否已经有人因饮用污染的水或者用污染的水进行生产造成损失，目前还不得而知。另外，还有一个值得注意的事，造成松花江重大污染事故的中国石油天然气集团2005年12月4日向吉林省捐款500万人民币治理污染，却遭到了国内舆论的批驳，被认为是“用国家的钱冒名领功”。[18]从法律上看，国有企业并没有捐助的权利，因此，所谓的“捐助”应当是先行赔偿。